县级政策转换及有效治理研究

导语：县级政策转换及有效治理研究一文来源于网友上传，不代表本站观点，若需要原创文章可咨询客服老师，欢迎参考。

内容提要:政策转换是政策制定与政策执行之间的中间环节，在中国公共政策过程中扮演着重要角色。文章指出，县一级的政策转换以基层治理体系为基础，能够结合基层多元的治理目标、社会需求与治理能力，优化国家政策与基层社会的契合度。近年来，上级政府开始逐步上收政策转换权，并试图通过建立政治化、精细化、高标准的指标体系来实现对政策的精准界定，提高政策执行效率。然而，顶格化的指标体系导致政策刚性化，并不断挤压县级政策转换空间，最终引发政策转换失灵。正是在这一过程中，自上而下的政策开始脱嵌于基层治理体系，使政策执行与基层治理陷入混乱。这表明，政策转换是制度化解决中国政策统一性与地方差异性矛盾的有效机制，同时关系到国家政策目标与基层治理秩序的达成。需要重视政策转换在政策过程中的重要性，并建立层级权力合理配置的政策转换体系。

关键词:政策过程；政策转换；县级政府；政策失灵；形式主义

一、引言

当前中国正处于向服务型政府转型的重要时期，大量以乡村建设、服务农民为目标的公共政策向基层社会下沉，成为国家建构与农民服务关系的重要载体。然而，在这一背景下，中国公共政策过程却呈现出一个显著现象，即附着大量资源的惠农政策难以与乡村社会相契合，成为无法执行的“空中政策”，且基层干部越是严格执行，这些政策与乡村社会的冲撞就越激烈，引发的治理困境就越凸显。基于问题的严重性，2020年中共中央办公厅的《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，严厉批评了这一现象。那么，这就需要反思我国政策体系的哪一个环节出现了失灵。对这一问题的解答将引向中国公共政策过程中的一个独特阶段。政策过程是政策问题进入议程、拟定方案、执行、评估等各个阶段的总和。针对中国经验，学界较多关注政策的制定与执行，将两者视为保障政策过程有效的重要基础(丁煌，2002)。在政策制定环节，学者们着重提炼中国政策制定经验的独特性，提出了“分级政策试验”“共识决策”“集思广益型决策”等重要概念(韩博天，2010;陈玲、赵静、薛澜，2010;王绍光、樊鹏，2012)。在政策执行环节，学者们更多聚焦中国政策统一性与执行多样性的特征(贺东航、孔繁复，2011)，强调政策变通与执行偏差的存在，并从地方政府共谋、利益主体博弈等视角对此进行解释(周雪光，2008;丁煌，2004)。可以看到，现有研究高度重视中国政策经验的独特性，形成了大量启发性的概括。但对政策制定与执行的聚焦，遮蔽了处于两者之间的一个独特政策阶段，本文将其称为“政策转换”。政策转换是指地方政府根据中央的政策目标，结合本行政辖区特点，推动政策逐级细化与再规划的过程。不少研究都涉及该政策过程，指出地方政府具有一定的自主性，能够推动政策的细化与具体化(刘世定、孙立平，1997;李昌瑞，2012)。但现有研究均未将“政策转换”作为独立的政策阶段进行明确界定与阐释，这导致不少研究通常刚触及相关内容，就迅速滑向了对政策制定与执行的分析，难以深入剖析中国政策转换的复杂机制，也导致大量经验被混淆。事实上，中国高度层级化的政策体系缺乏地方政府有力的政策转换，要保障政策有效落实是难以想象的。因此，只有将“政策转换”从政策过程中明确界定出来，才能进一步理解中国政策体系的特征与运转机制。基于此，本文试图通过阐释政策转换与有效治理的关联，增进现有研究对中国政策过程的理解。同时，本文还将通过典型案例说明政策转换失灵的后果与原因，为当前基层普遍存在的政策失灵现象提供解释。本文的案例C县位于江西省南部的Y市，下辖16个乡镇，总人口21.6万，是典型的中西部县。笔者于2019年12月在C县开展了一个月的调研，对该县的主要县职部门与两个典型乡镇相关人员进行了深入访谈。

二、政策转换的内涵与县级转换维度

(一)政策过程与政策转换的提出

一项政策要从文本状态转换为实质性的政策落实，是一系列复杂政策过程的结果。在中国的政策体系中，这一点突出表现为中央出台的公共政策，必须经过层级化的科层体系才能落地到地方场域。层级距离的存在赋予了中国政策独特性。一般来说，为了保持国家政策的总体性与统一性，中央出台的政策通常相对宏观，政策层层下达的过程中，各级政府需要将中央确立的目标进行逐级细化与再规范①。本文将这一过程称为“政策转换”，它处于政策制定与政策执行的中间阶段。尽管政策层级传递中存在失灵现象，但中国政策体系能够保持整体有效与政策转换的制度设置密不可分。可以说，政策转换构成了中国政策体系运行的关键机制，是保证中央政策目标在逐级传递中保持有效性的重要基础。具体而言，政策转换是指各级地方政府在既有政策目标与框架的约束下，结合本行政辖区特点，以提高政策的地方适应性为目标，规范推动政策层层操作化与在地化的过程。它具有两个突出特征，这两者构成了政策转换有效运行的基础。其一，层级限定属性。在该政策阶段，政策的总体目标与原则都较为明确，转换的核心是如何实现政策的在地化。因此，政策转换是相对于上级政府的剩余性权力，具有明确的约束条件，即必须在既有政策框架中推动政策的进一步具体化与明确化，且越是低层级，受到的层级约束越多。其二，规范自主性。政策转换不是简单的政策细化，而是具有决策属性，在约束条件下地方政府仍被赋予一定的自主性，能根据行政区的特殊性进行创造性的政策再生产，以实现国家政策统一性与地方特殊性的统合。同时，政策转换是地方政府的正式权力，经过上级政策制定者的同意与准许，转换后的政策一般会形成正式文本，例如地方政策、办法、细则、文件等。这也意味着，上级政府转换政策为下级设定层级限定时，也需要赋予下级政府一定的规范自主性，使下一层级的政策转换成为可能。由此，地方政府的层层政策转换构成了一套逐级的政策再生产体系。西蒙的决策理论有助于进一步理解中国的政策转换体系。西蒙(1988)指出，当一个组织的整体目标已经确立时，决策过程并没有结束。上级决策的实现依赖下级进一步的有效决策，即每一管理层次都需要将上级决策作为目标与规范，并做出新决策，持续为下级决策提供基础。决策层层生产直至最低管理层次，从而使所有人都参与到总体组织目标的完成中。可以看到，西蒙决策模型的重要意义在于，其打破了决策顶层建构的认知，建立了决策层级体系，表明总体决策与决策执行之间是由一整串层级化的决策链条串联起来的。在这一意义上，在中国层级化的政策体系中，政策转换就构成了政策制定与政策执行之间的决策链条，各级地方政府是相对于中央政府的下级决策主体，需要根据本级诉求在地化转换政策。政策转换是地方政府行使次级政策决策权的重要过程。不过，西蒙始终将决策层级体系置于目标—手段的图式中，强调上级通过有效的决策控制促使下级决策符合组织目标。尽管在抽象意义上，政策转换包含了这一意涵，但总体而言，中国的政策转换始终处于国家政策统一性—地方差异性的图式中，它是为了解决政策宏观层次的统一性与地方治理情境差异性之间的冲突，而建立的一套正规化、制度化的转换机制。正如有学者指出的，中国政策体系始终存在政策统一性与执行灵活性的悖论，政策链条的多层级性进一步加剧了这一困境(周雪光，2008)。政策转换的重要意义正在于，通过赋予地方政府规范化的政策转换权力，在政策制定与执行之间建立有效的中介协调阶段，推动宏观的战略性政策能够因地制宜地转换，以期达到政策原则性与灵活性、统一性与地方性相结合的目标。这也是将政策转换作为独立政策阶段进行单独讨论的重要原因。总体而言，省市县三级地方政府是政策转换职能的履行主体①。地方政府的层级不同，政策转换的重点与方式也不同。对进入基层场域的公共政策而言，县级政府的政策转换将对政策的整体转换效果产生重要影响。正如樊红敏(2008)指出的，“不仅国家的大政方针要通过县一级加以贯彻，且县要根据地方情况作出决定……只有通过县，治理国家的机器才可以运转起来”。因此，本文将以县为重点展开对政策转换的具体分析。

(二)县级政策转换的三重维度

政策下沉到县已经进入到了执行层次，因此，县域的政策转换相对具体，涉及对政策目标、手段、时效、配套资源等一系列相关内容的全面再规划。总体而言，为了使自上而下的政策能够与基层治理体系相契合，政策转换包含了三个基本维度。其一，政策的协调性。任何政策都不是孤立的，其不仅会与其他政策碰撞，且必须面对基层内生的多重治理目标(丁煌，2000)。事实上，即使政策在上一层级相对自洽，但在基层这一高度复杂的综合治理体系内，仍有可能与其他治理目标产生冲突。因此，必须通过有效的政策转换增强政策的协调性，使政策与区域内的多重治理目标形成有机整体，相反，政策转换失灵将引发基层治理体系内部的混乱与冲突。在这一领域，政策转换主要体现在两方面:一是建立配套政策，减少政策可能带来的负面影响;二是建立政策体系内部的协调机制，减少政策间的冲突抵牾。例如，土地确权政策以保障地权稳定为目标，但乡村土地较为细碎，确权可能会阻碍土地的规模化经营。一些地方在落实土地确权政策的同时，建立推动经营权整合的政策，例如“按户连片”、“联耕联种”等政策都取得了不错的效果②。客观而言，每项政策都有相对独立的目标，政策转换的重要性就在于它在保证政策目标实现的同时，尽量减少政策之间的摩擦与负面效应，增强政策与整体治理体系的协调性与共生性。其二，政策的社会适应性，即政策必须尊重社会的客观现实，与社会的需求和适应能力相契合。政策的落地需要与基层社会发生实质性的互动，政策的社会适应性越强，越具备科学性与可执行性，越容易达到预期目标(刘伯龙、竺乾威，2017)。中国的乡村社会地域广阔且存在显著差异，宏观政策必须经过有效转换才能成为切实可行、符合农民需求的在地化政策。同时，政策将在一定程度上改变社会原有的惯习与利益结构，很可能会引发社会阶段性的不适与抵触。因此，这一层面的政策转换需要从以下几方面展开:一是政策目标的在地化设置，充分考虑本地区的社会实际;二是政策形式的灵活与柔化程度，尽量采取社会能够接受的政策形式，避免过激社会冲突的产生;三是考虑社会的政策适应期，合理规划政策的阶段与时间，如延长政策宣传期和政策完成时间等。以移风易俗政策为例，不少地区就根据本地情况设立人情整治、文化建设等不同政策目标，并通过老年人协会建设等方式，柔性化地推进农民生活方式的现代化。其三，政策与治理能力的匹配性。政策落实依赖政策执行主体的治理能力，两者的匹配性直接影响政策落实的效果。这一层面的政策转换首先要根据基层治理能力合理设置目标，提高政策可执行性。但是，治理能力并不是纯粹的约束条件，合理的政策转换是有效提高基层治理能力的重要手段。政策转换也就构成了基层治理能力的整合与调动过程。此时，政策转换主要集中于以下两方面:一是通过时间规划、资源配置、责任分配等手段，优化体制内的资源与人员，提升基层对上级政策目标的应对能力;二是通过政策目标、政策内容、政策手段等设置，有效激活社会资源与各种非政治治理力量，增加政策实现的社会支持条件。在治理资源有限的中西部地区，尤其需要通过政策转换激发农民的参与性与主体性，弥补正式治理能力的不足。例如，低保政策中，西部地方政府的认证能力有限，一些地区就进行政策转换，建立虚拟收入与民主评议相结合的地方性瞄准方式，提高政府的认证能力①。综上所述，政策转换是政策与基层治理体系相互统合与适应的过程，良好的政策转换能够推动政策真正实现在地化，与基层的多元治理目标、社会适应能力、治理能力相协调。由此，基层治理体系就能够作为政策推动的重要依托，政策也将成为基层治理体系的重要环节，从而促进基层治理整体效益的提升，为政策目标的实现提供条件。

三、政策刚性化与县域政策转换失灵

县级政府处于政策转换体系末端，其职能履行受到上级政府的影响。当前，政策转换权在政府层级间的重新配置使得进入县域的政策不断刚性化，最终导致政策转换失灵。

(一)政策弹性与县域政策转换的基础形态

中国的地方政府普遍采取目标管理责任制推动政策落地，即将特定政策纳入目标管理，并分解为可操作化的任务与指标，配套相应的考核机制(王汉生、王一鸽，2009)。在早期的目标管理责任制中，进入基层的政策弹性较强:一是只有部分政策的落实被作为硬任务，例如经济发展、计划生育、社会维稳等重点治理任务，大部分不涉及“一票否决”的政策都属于考核中可以灵活应对的“软指标”，不具备严格的约束力(杨爱平、余雁鸿，2012)。二是政策具体化与细化的程度较低，一般只有若干重点政策才设定明确量化的政策目标与内容。事实上，即使是这些政策，其目标与规范的界定也相对粗糙。显然，从政策转换权层级配置的角度来看，高度弹性的政策意味着中央与上级政府将大量权力下放给县级政府，县一级掌握了极大的政策转换自主性，且这一自主性缺乏必要的规范。因此，县一级能够根据基层的需求进行灵活的政策转换。新农村建设是C县通过政策转换推动公共政策与基层治理体系相互优化的典型。2005年，党的十六届五中全会提出“建设社会主义新农村”，设立了乡村建设的目标与原则。江西省政府迅速响应，进一步提出“三清三改”总体目标，下达每年需要改造的村庄数量，但并未作出更具体的政策要求②。基于长期基层治理经验，C县政府意识到公共用地供给、农民需求整合是村庄建设中最难处理的问题。因此，该县将新农村建设转变为一项综合治理政策，并赋予村庄较大的自主性。新农村建设的指标由分配改为村庄自主申请，允许村一级在不违背总体规划的基础上，相对灵活地设置村庄建设目标。但各村必须自主完成空心房清理、腾出公共设施用地，所有居民同意改水改电。这一政策转换有效激发了农民的积极性，不少村庄都通过村民自治解决了上述问题，基层治理也得到了有效推进。自2005年起，C县每年都有大量村庄得到建设，并解决了空心房清理、公共用地腾挪、改厕等问题，取得了良好的政策与治理效果。不过，早期政策转换的层级限定性较弱，县级政府政策转换的自主性较大且缺乏规范，这也导致政策转换权力异化。一些未进入硬性考核的政策普遍被作为“二线政策”服务于“一线政策”的完成(吕德文，2012)，背离了中央政策的目标。以低保政策为例，2015年前，C县所在的省市将县作为低保指标分配的基本单位，允许县级政府根据本级情况制定低保评定规则。但在实际操作中，县一级并未进行积极的政策转换，而是普遍将低保指标用于地方维稳。不少指标被扣留在县乡两级，通过“带帽”下达的方式用于安抚钉子户、顽固上访户。可以看到，早期县一级的政策转换呈现出低层级限定性、低规范性与高自主性的特征，这既构成了县一级有效政策转换的基础，也是造成大量政策失灵的重要原因。

(二)县级政策转换失灵及其生成机制

很大程度上，正是为了扭转基层治理的不规范格局，确保国家下沉乡村的惠农政策得到有效执行，中间政府开始重新调整政策转换权的层级配置并掌握了政策转换的主导权。省市政府与基层治理场域的相对距离较远，这在一定程度上决定了这两级政府采取的政策转换手段:其一，建立高度细密的指标化体系，以量化指标实现对政策的具体化与细化。不同于以结果为导向的粗糙指标体系，新的指标体系对政策的目标、内容、进度等多个方面进行更清晰的界定与量化。不少中央的宏观政策经过中间政府的转换，在进入到县域时通常已经变得相当细致。事实上，即使量化指标并未体现在正式文本中，更精细的指标也会在各类监督与考核中被确立。以人居环境整治政策中环境美化的规定为例，C县所在的省市两级提出村庄要达到“洁化、绿化、亮化、美化”的笼统要求，但为了强化县乡政策落实的压力，上级政府仍然制定了用于排名考核的详细指标，如“村庄绿化率”“路灯密度”“垃圾清理数”等。正是在这一过程中，政策转换成了高度数字化、多维度的指标体系。其二，采取顶格管理的方式，即按照上限进行管理的理念与操作模式对中央的政策目标进行转换(房宁，2020)。这不仅表现在省市政府通常按照理想状态设置高标准的政策目标，且政策的完成速度、完成方式等多个面向都尽量按照“最全事项、最高标准、最严要求、最快速度”进行设定。以C县的空心房整治政策为例，2012年国务院正式出台《国务院关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》，该意见特别提到解决农民的危旧土坯房问题，完善农民的居住条件。2016年C县所在市下达的《Y市农村“空心房”整治实施方案》，要求在对全市空心房进行摸底的基础上，设置了三年完成计划，每半年都有详细的任务指标量，包括拆除面积、修缮面积、开发利用面积三项指标内容①。由此，高度细密的指标进一步在顶格管理的理念下被转换为顶格化的指标体系。正是在指标量化体系与顶格管理模式中，政策逐步走向了刚性化，即政策在多个维度被高度定型，缺乏可以进一步调整的空间。政策转换的性质决定了，其必须综合考虑政策的协调性、社会适应性、治理能力匹配性，对政策目标、政策执行方式、政策实现规划、资源配置等多方面进行灵活转换。这是自上而下的政策目标与自下而上的政策需求创造性整合的过程。显然，顶格化的指标设置必然会阻碍有效的政策转换。当每一项政策都按照理想化的要求设置量化指标时，政策转换在一开始就缺乏自上而下的视野，尤其是每一项政策都按照最优标准进行转换必然会使任何协调空间的存在都变得不可能，政策转换将难以进行。更为重要的是，为了确保这套顶格指标体系能够被执行，中间政府越来越频繁地使用中心工作的政治化动员机制，并通过排名、督查、问责等多种方式强化基层的指标落实压力。当前C县阶段性的中心工作就有殡葬改革、空心房整治、环保30项专项行动、人居环境整治等。这些一旦成为政治化的中心工作，基层政府对上负责的敏感性也会强化，有追求自身行动与指标体系相一致的强烈动力。由此，政策的刚性化程度不断加深，县级政府越来越缺乏基本的政策转换空间与动力，逐渐演变为纯粹的政策执行主体，政策转换也随之失效。这典型表现在，上级政府驱动的排名竞争中，基层政府不仅被要求达到规定指标，且只有排名相对靠前才能被认可，排名靠后的则可能承受表态、通报、约谈等一系列惩罚。基层政府必然会进行自我加压，使原本已经高要求的指标进一步向顶格目标推进，政策转换更难以实现。

作者：仇叶