政策协商在公共治理实践的适应性

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摘要：公共治理是推进国家治理体系和治理能力现代化建设的重要内容。政策协商主体的包容性、参与的广泛性以及议题的开放性，耦合了公共治理平等性、公共性和多元性的价值旨归，并与公共治理构成了实践互补。但是，长期存在的政府权力中心思维惯性、协商主体价值本位思想、多元文化冲突和分歧等问题所导致的主体间话语权不对称、政策公共性缺失以及对多元利益兼顾失败的情况，构成了对政策协商治理成效实现的现实考验。为此，需要从政府法律权威与制度规范构筑、社会民主氛围与公民社会培育、公民理性思维与协商能力提升三个方面，推动政策协商在公共治理实践中的自洽与融合。

关键词：政策协商；公共治理；价值耦合；路径调适

治理现代化是国家现代化建设的重要内容和实现路径，中国特色协商民主的广泛、多层、制度化发展为公共治理的优化提供了现实的实践经验和路径选择。“从实践和运作的层次看，协商民主可以分为宏观层面的政治协商、中观层面的政策协商、微观层面的社会协商。”［1］其中，宏观层面的政治协商是公共治理顶层设计的民主方式，中观层面的政策协商是公共治理的制度选择，微观层面的社会协商是公共治理的主体拓展，三者共同构成了当代中国公共治理现代化的重要内容，且使其优势变得独特。以政策协商主体多元平等原则为基础，以公共价值追求为导向，以多元利益实现为旨归，对推动政策协商在公共治理实践中的自洽与融合，进而推动中国特色协商民主的深入发展有重要的实践价值，而且对优化公共治理实践，建构全社会共建共治共享的治理格局，实现国家治理现代化具有较强的现实意义。

一、政策协商与公共治理实践的价值耦合

公共治理的价值理念要求政府与社会多元力量进行通力合作，多元主体在平等的基础上参与政策议程，展开对话、交流、沟通，使制定的公共政策能够更好地解决公共事务以及最大化地实现公共利益。政策协商的民主特质与公共治理的价值诉求相契合，协商主体的包容性摒除了治理主体身份的单一性和地位的不平等性，广泛的公民参与和公众选择增进了公共治理参与主体和讨论内容的公共性，协商取向的多元性拓展了公共治理的价值多元化要求，这样的价值耦合在一定程度上消解了公共治理的理想性特征，从而增强了公共治理的实践可能。（一）政策协商主体的包容性有利于凸显公共治理主体的多元性要求。现代社会的高度动态化和高度不确定性使得社会公共事务变得极其复杂，在公共领域，靠单一组织或个体的资源和能力难以解决复杂的社会公共问题，因此，需要多元主体的合作解决。“治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作。”［2］6公共治理的核心理念是在对公共问题解决中引入多元主体。政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门以及公民个人）在公正、开放、平等的原则下共同参与，就某些共同关切的公共利益或公共事务展开协商、对话与合作，并最终达成共识，实现对公共事务的合作治理。由此可见，多元主体构成了公共治理的基本诉求。政策协商作为协商民主的中观实践，天然具有主体多元和平等对话的价值意蕴，凭借其在具体公共政策制定和执行过程中所创造出来的协商场域，包容性地实现包括政府部门、私营部门、第三部门以及公民个人在内的多元主体之间的自由平等对话，从而使其与公共治理的主体多元性价值追求理念相契合。政策协商的包容性要求赋予每一个受政策影响的成员以平等的意见表达权和参与决策的机会，成员之间在交流、对话的协商过程中，理解彼此的期望与需要，消解彼此之间的对立和冲突，有效应对来自多元文化对话间的某些核心认知问题，并达成共识。多元主体共同参与政策协商过程，有利于破解政府在应对千变万化的社会发展状况中的失灵困境，改变传统政府部门“包办式”“全能式”地做出公共决策的现状，克服传统政治实践中主体身份的单一性和地位不平等性，为公共事务的管理以及公共问题的解决提出更加合理的、契合多主体共同意愿的解决方法，从而最大限度地体现公共治理多元平等的价值内涵。（二）政策协商参与的广泛性有利于生成公共治理价值的公共性诉求。公共治理关注的主要命题是“如何在日益多样化的政府组织形式下保护公共利益，如何在有限的财政资源下以灵活的手段回应社会的公共需求。”［3］在治理目标上，公共治理涉及民主、效率、合法性和公共利益等基本问题，其中，最根本的是对公共利益目标的追求，即对公共性的实现。政府以公众为服务对象，在公共政策议程中要求公民参与和协商，对公共价值进行认定，并承担公共责任和公共义务，这些公共领域中的共识问题，以及所要实现的公共利益就是公共治理所要实现的公共性，并最终以公共政策的形式得以实现。“对公共政策而言，对公共利益的维护与追求就是公共性的实质内涵。”［4］作为体现政府意志的公共产品，公共政策能在多大程度上实现和维护公共利益，也成为衡量公共政策正当性与合理性的根本标准。“协商民主的真谛不是讨价还价，而是增强公共性。”［5］政策协商通过政府向公民拓宽民主渠道的方式，在决策制定以及执行过程中促进公民积极参与，以公民的广泛参与和公众选择过程弥补了以往政策公共性的缺失，使公共政策紧紧围绕着公共利益这个核心主轴来体现自身的影响，并克服传统政府管理模式中存在的“封闭式和隐蔽式议程”等政策垄断弊病，最大限度地保障公共利益的实现。尽管在这个过程中公共政策结果仍然会受到政府自利性偏好的影响，但是，通过政策民主的方式，政府部门、社会组织、人民群众共同对公共事务所展开的讨论、协商过程，“其基础是必须保证本质上的公共利益保护”［6］65。从逻辑理论共性来看，政策协商作为协商民主的重要组成部分，增强政策公共性也是其本质属性；从个体实践特性来看，政策协商是对社会公共资源进行有效配置、对公共利益进行合理分配的政策过程，公共性仍是其基本追求与目标指向。因此，无论是理论层面还是实践层面，政策协商过程就是政策公共性的构建过程，政策协商的本质属性增进了公共治理公共性价值的实现可能。（三）政策协商议题的开放性有利于实现公共治理利益的多元化诉求。“人们奋斗所争取的一切都同他们的利益有关”［7］243，利益是治理主体开展公共行动的基本出发点。在市场经济的推动下，现代社会的经济结构、分配方式、文化价值观等都呈现出多元化的显著特征，这使得不同群体之间的利益关系变得更加复杂，多元主体的利益诉求也朝着更加多样化的方向发展，全社会形成了利益取向多极化、利益主体多元化的局面。公共治理建立在“众多不同利益共同发挥作用的领域”，是政府部门与私人部门以及社会公民等多元主体之间的良好合作。在价值层面，公共治理不仅追求“自由、公平、正义、平等和回应性”等基本的民主价值，同时也关注在多重矛盾下的多重利益实现问题，特别是强调在利益集聚和整合的过程中要避免弱势群体的利益流失，利益多元化成为公共治理的基本内涵。“从协商民主的本质看，多元化是协商民主产生的前提和基础”［5］。作为一种民主治理形式，政策协商尊重各种不同的利益，承认多元社会的多元利益冲突与分歧，利益多元化成为政策协商的内在旨归。这种多元诉求可以从两个方面理解：其一，从政策协商议题来看，其涉及社会、科技、教育、人口、环境、文化等广泛领域，更涉及每一领域中的诸多问题。其二，从政策协商主体来看，政策协商是政府、公共部门、市场组织、社会公民等多元主体共同参与的过程，当涉及不同的公共政策问题时，参与主体也相应转换为不同类型的志愿组织、不同行业的企业协会或者来自不同行业、不同地域、不同阶层、不同文化水平、不同收入、不同年龄层次的民众。政策协商参与主体和议题选择的不同，其所要实现的利益诉求自然产生多元化的差异。同时，政策协商过程突破了传统决议过程中单纯的“少数服从多数”原则的限制，使得少数利益群体的合理诉求得到尊重和采纳，最大限度地兼顾了各方的利益诉求，实现公共治理的价值多元化目标。

二、政策协商在公共治理实践中的现实困境

政策协商的制度化、有序化发展，真正体现了中国特色社会主义民主的本质，是人民当家做主理念的有效实现路径。同时，政策协商的协商性、公共性、共识性、参与性等特质与公共治理的目标价值相契合，有利于推进政策实践的科学化和民主化。但是，在当下公共治理实践中，长期存在的政府权力中心思维惯性、协商主体价值本位思想、多元文化冲突和分歧等问题，所导致的主体间话语权不对称、政策公共性缺失以及对多元利益兼顾失败的情况屡见不鲜。这些问题成为对政策协商成效实现的现实考验。（一）政策协商主体话语权不对称与公共治理主体平等主张之间的权力错位。政策协商主张“把民主要素和价值导入公共政策过程”［8］，政府与其他非政府主体在平等的基础上展开对话。但是，现实中，政府与社会组织、公民之间仍是一种非对称的等级式关系，特别是传统的“全能政府论”仍然在一定程度上影响社会公共治理实践。以政府为代表的“强公共领域”与以社会为代表的“弱公共领域”之间存在权力与地位的不平等差距，具体表现为：政府拥有绝对权力并控制决策制定议程，公民、社会组织等其他非行政主体在政策落实过程中仅处于提供参考意见的次要地位，甚至只是被动地接受决策结果，而不是作为积极的多元主体共同参与治理，非行政主体的缺位和错位使得协商结果收效甚微。一方面，由于当前我国处于社会转型期，社会经济结构、行政体制、文化观念等正经历着变革，社会心理仍然普遍认为，政府才应是公共治理的绝对主体，社会组织以及公众参与政策协商的意义不大，这导致“强公共领域”的政府主导甚至牢牢掌控着社会管理以及决策制定过程，进而导致政府在公共领域的越位和错位。另一方面，在缺少明确的制度规章和参与渠道的规约与指引下，由于各方利益的角逐，政府政策信息总是难以做到公开透明，公众对协商信息的掌握往往不够充分，公众对哪些事务可以协商、采取何种方式协商、在哪个环节进行协商等信息知之甚少，从而导致公众参与协商无路可寻。这种政府“一元独大”的管理体制形成了代表“强公共领域”的政府与代表“弱公共领域”的社会公众之间的不平等关系。在这样“强国家、弱社会、轻个人”的政治氛围里，多元主体之间的意见和观点难以通过协商的方式在公共领域得到充分平等的表达和交流。组织者对议程和协商过程的控制成为常态，甚至存在个别人通过权力干预和暗箱操作影响决策结果的现象，致使民主成为表达官意、实现官意的工具，“开展协商活动的目的也仅仅是为了满足宣传工作的需要”［9］127，而不是真正与多元主体平等、公正地进行对话、商讨，协商流于形式。（二）政策协商主体的价值本位思想与公共治理公共性诉求之间的价值背离。协商民主强调每个公民都有参与决策、表达自身利益诉求的权利，尤其是当代社会，在“个人权利张扬、公民自由至上观念的指引下，只要合乎法律，每一种声音都可以有其空间，每一种利益表达都有其合理性”［10］。但是，现实中因高额成本的限制，每一个公民直接参与表达、直接影响决策形成的理想并不能实现，公民必须通过代表来表达自己的意愿和诉求；而选举、指定参与、随机抽取以及自愿参与等现行代表产生的方式不可避免地存在着各自的缺陷，使得政策协商过程面临着代表们“能否代表共同体中的其他公民，又在多大程度上能代表所有成员”［11］的现实风险问题。同时，代表们的不同立场也大大增加了协商结果的游离性风险，这导致政策协商主体的价值本位思想与政策的公共性价值追求相背离现象时有发生。一方面，参与协商的代表们由公众选举产生，理应是公共利益的维护者，而实际上，代表们在代表民众表达意见或行使表决权时，可能会受自利性心理因素的影响，打着维护公共性的幌子，却在决策中表达维护部分群体利益的意见，甚至追求个人的利益。这就造成了“代表的公共性”与“被代表的公共性”这种应然与实然之间的对冲关系。另一方面，“中国的政治文化属于阿尔蒙德所指称的‘臣民型与参与型’混合的政治文化”［12］，在这样的政治文化氛围中，公民往往对包括政策协商在内的政治活动表现出极冷漠的参与。尽管我国社会主义民主政治的推进收获了不错的成效，但是，公众的公民意识觉醒程度还很不足，普遍缺乏参与政策协商所要求的责任、义务和公共意识。同时，由于缺乏相应的政治知识和辨别能力，导致公众往往基于一种“理性”的思考，从其自身的主体本位价值考量出发，只关注一些与自身利益直接相关的、显性的、短期的公共事务，而对其他关乎公平、正义等社会基本价值、与自身利益间接相关的、长远性的公共事务不闻不问，也不愿参与到政策协商实践之中。这就造成对政策公共性的极大破坏和漠视。（三）政策协商多元利益的实现困境与公共治理多元化目标之间的利益背反。作为一种现代治理形式，政策协商的多元主体前提，以及公共事务的复杂特性决定了其利益价值的多元取向，这也与公共治理的多元性价值诉求相契合。随着我国市场经济体制的逐步确立和完善，与之相适应的利益分配方式也建立了起来，社会结构随之发生了巨大的变化，社会各阶层利益分化正在发生，从而形成了全社会的多元利益格局。在这样的利益格局背景下，追求多元利益的实现成为协商主体参与协商的基本目标。不同的利益群体都会基于自身所处的位置和处境来考虑问题，并尽力去影响最终的决策结果朝着有利于自身的方向发展。如果协商过程中不能协调好各主体的利益，那就很容易导致协商结果偏向于优势群体或无疾而终，从而出现协商结果与多元利益理想实现相对冲的现实问题。一种情况是，在协商中过于强调对多数人群体所要求的公共利益的实现和对公共性的追求，从而忽视了对其他多元价值诉求的回应，特别是少数利益群体的主张和偏好，导致协商成为“多数人对少数民意施加暴政”的工具。这本身便与协商最大限度地保护和实现多元主体之间不同利益需要的初衷相背离。另一种情况是，过多地强调对多元利益的保护，而对政策的公共性照顾不足，甚至要求通过协商对话制定的公共政策，能保证利益相关者的全部利益诉求都实现，从而陷入利益“民粹主义”的怪圈，政策协商无疾而终。“协商民主……重要意义之一，就是联结了公共政策制定与民众诉求满足的关系，为解决赋权制度下人民参与公共政策制定搭建了平台”［13］。事实上，无论是过多强调政策的公共性价值，还是过多注重多元利益的实现，都与政策科学的本质规律相背离。任何忽视小众群体利益形成的公共政策都不符合协商的本质和初衷，也同样不存在任何“完美”的公共政策能回应全部主体的所有偏好和诉求。

三、政策协商在公共治理实践中的路径调适

作为政府与公众通力合作管理社会公共事务的制度设计，政策协商在一定程度和范围内耦合与凸显了公共治理的价值理想，真正体现了人民当家做主的治国理念，似乎也让善治从理想走向现实成为可能。然而，在现实实践过程中，受制于行政管理体制的不健全、社会管控思维的保守性以及公民参与理性的欠缺等原因，政策协商陷入了困境，实际的政策协商过程与公共治理的价值理想之间产生了背离。因此，要真正地让政策协商成为公共治理价值理想实现的工具，必须以政府、社会、公民三方联动的方式，从构筑政府法律权威与制度规范、培育社会民主氛围与公民社会、提升公民理性思维与协商能力三个方面，全方位优化内外环境，实现政策协商在公共治理实践中的统一与调适。（一）政府构筑与完善适用于政策协商实践的法律权威和制度规范。当前，中国特色社会主义进入了新时代，社会面临着更多、更复杂的公共问题，在这样的时代背景下，“公共治理需要民众越来越广泛和多元的参与，但如何参与，怎样协商都需要制度和法律进行规制”［14］，从而保障协商过程和结果的合理性、合法性和公正性。一方面，要将政策协商行为纳入法治化轨道。推进政策协商法治化建设，构筑适用于政策协商的法律权威，有利于在政策协商实践中约束优势群体狭隘的随意的专断行为，保障公共协商过程及其走向的合理性和有序性，使多元主体在真正平等、包容的基础上参与协商，保护弱势群体参与协商的积极性，规避公共协商走向形式主义的风险，保障协商效能的实现。然而时至今日，我国现行政策协商的法规在内容的全面性和权威的效用性方面仍然存在不足，因此，有必要出台一部体系完整、内容健全的专门针对政策协商的法律对其进行相应的规范。该法律既要关注参与主体的权利保护，保障多元主体的平等性，为所有人提供平等的话语权和表达机会，又要对需要协商且可以协商的公共事项范围予以规定，即就经济社会发展的重大问题和涉及群众切身利益的实际问题与公众展开协商。值得注意的是，应将“涉及公共安全、公众安全、保密性和时效性”［15］的公共事务排除在普通公众协商的范围内，避免政策协商实践的随意性，保障政策协商有序开展。另一方面，要以制度化建设为指引，推进政策协商机制发展与创新。“协商民主的关键在于制度的创新和建设，没有合理科学的制度安排，协商只能流于形式”［16］。但是，在政策协商出现时间较短的现实背景下，协商程序、信息沟通以及协商监督等都处于缺乏规范的状态，这使协商在参与无序、信息不对称、监督缺位的情况下进行。有鉴于此，一是要构建合理、开放、共同的参与机制，用规范的制度贯穿议题选定、对话协商、共识达成、政策执行的整个协商过程，消除参与公共政策协商的制度性障碍；二是要建立政府和民众之间信息沟通的双向通道，确保民众在充足的信息情报支撑下同政府开展沟通与交流，以消除因信息不对称而带来的对话不平等风险，增进政策共识。同时，要建立健全协商监督机制，避免决策过程被冠以协商之名，却行独断之实的现象发生，保证协商真正包容不同的利益和价值，规避“通告式协商”的风险。（二）社会培育与孵化有利于政策协商开展的民主氛围和公民社会。我国传统儒家政治思想宣扬的对权威的崇拜和服从，在长期的政治实践中潜移默化地形成了唯命是从的“臣民文化”①，公民对政府有着深刻的依赖心理，这极大地破坏了公民自主性的形成。这种政治文化深深地扎根在民众的意识里面，时至今日仍然存在并束缚着社会公众的政治生活，导致公共治理协商共识的缺失。同时，受发展起步晚、行政体制改革推进相对缓慢等因素影响，我国并没有形成与现代协商民主相适应的且相对独立的公民社会，多数社会组织靠政府财政拨款维持生存，并接受来自政府全方位的行政指导，社会组织的这种“弱小性、依附性和弱自组织性”特征致使其在与政府协商的过程中不可避免地表现出“怯懦”行为，丧失了协商本该拥有的“自由、平等”的特性，协商停留在法律规范设计的应然层面。构筑参与型民主政治文化氛围，引导健康公民社会的培育与形成，能够最大限度地发挥公民与社会组织的协商主体作用，促使公众在良性政治文化氛围中积极主动地参与公共政策协商，从而推动政策协商有序运行。一方面，要在全社会培育形成良好的民主氛围。“当一种文化氛围形成并逐渐成为生活于其中的公民所信奉的价值时，必然引起他们的广泛关注且成为社会生活中的一部分”［17］。因此，要充分利用学校政治教育的系统性和常态性、互联网信息传播的开放性和广博性、政策协商实践的真实性和体验性等特点和优势，通过学校教育传授民主政治知识、主流媒体传递民主价值理想、政策协商实践体验协商精神的方式，引导和激发公众参与协商的主动性，在全社会培育形成“参与型”民主政治文化氛围，并“将其渗透到公共治理的每一个环节和公民个人的行动之中”［14］。另一方面，要构建“政府－社会”的二元互动机制，培育形成健康且充满活力的公民社会。一是要有计划地将一部分政府职能转移给社会组织，为社会组织提供发展壮大的空间，推动社会组织走向自主化，提升社会组织的独立性和自主性，这是培育健康公民社会的基础。二是要破除对社会组织发展的各种不合理限制，并“有意识地不断开辟社会组织政治参与的渠道，不断拓宽社会组织政治参与的空间”［18］，充分发挥其在凝聚民意、权益维护、监督反腐等方面的功能，凸显社会力量在政策协商中的价值。（三）公民塑造与提升有助于政策协商参与的理性思维和实践能力。“政府与社会协商对话的顺利开展是以参与对话的普通公民具有充分的理性和较强的政治能力为基础的”［11］。但是，当前，公民普遍偏低的政治文化素质和贫乏的协商参与经验，不仅导致公民缺乏足够的政治认知能力和信息辨别能力，而且使得公民缺乏有效参与政策协商的实践技能和能力，这直接影响到政策协商治理成效的提高和民主价值的实现。提升公民协商理性思维和政策实践能力，重塑公民协商行为，成为政策协商有序开展的重要保证。一方面，引导公民养成理性的思维意识。协商是多主体在自由、平等的基础上“理性”对话、商议、交流、沟通的过程，“理性”是“保证协商过程能够合理趋向共识并诉诸公共利益的关键条件”［19］。随着现代化进程不断向纵深推进，公共事务越来越体现出高度的复杂性和不确定性特征，且信息内容的驳杂性和信息来源的多中心、多渠道特性，使公民容易失去理性分析能力，难以辨别信息的真假，从而导致协商理想难以实现。因此，要积极引导公民对海量的信息进行客观分析与判断并展开理性思辨，确保公民有足够的政策认知能力和信息分辨能力与其他主体进行对话协商，并在尊重、理解和包容其他合理政策偏好的基础上，理性行使权利来表达自己的政策建议及其合理性的要求，维持健康的公共政治生活秩序。另一方面，要提升公民协商实践能力。如果“民主政治的追求者、向往者只怀着一份无限放大民主功能的天真信念，却没有民主实践的能力，将是十分危险的”［20］。在民主实践经验贫乏的情况下，公民协商实践能力不足成为常态。这不仅会导致协商过程被优势群体主导甚至完全控制，使得协商结果缺失应有的合法性，偏离协商初衷，而且会使得公民参与协商的热情逐渐弱化，以致削减公民与政府之间的合作信心。因此，提升公民的民主实践能力十分必要。在政策协商广泛的公共议题空间中，要积极引导公民更多地参与协商实践中，让公民在现实的政策协商实践中体验政策协商的运行规则、程序和方式，在现实的协商场景中学习和锻炼谈判、沟通的技巧，习得能打破共识僵局、克制非理性冲动、化解利益冲突的策略和技能，突破协商治理实践中公民“能力限制”的困境。

四、结语

总而言之，政策协商不仅是中国特色社会主义民主政治发展的重要内容，更是推动国家治理能力和治理体系现代化建设的实践形式。一方面，中国特色社会主义协商民主要实现广泛多层制度化发展，必须将政策协商纳入民主建设的工作范围，以丰富中国特色社会主义民主形式；另一方面，国家治理能力现代化的目标也要求把政策协商作为政策实践的常态机制，构建公共治理行动的新型治理模式，充分发挥中国特色社会主义协商民主的治理功能。这要求从宏观的顶层设计完善、中观的社会环境营造，以及微观的公民能力提升三个维度，不断规范政策协商的参与机制，活跃政策协商的社会氛围，优化公民参与行为，从而为我国公共治理与民主政治的发展提供一个可行的路径选择。

作者:彭建峰 单位:长安大学人文学院