协商性微型公众的特点和功能分析

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摘要：微型公众是由科学抽样产生的公民代表组成的协商论坛。它们具有（近乎）随机抽样、普通公民参与、公开协商的共性特征，但是不同类型的微型公众在参与者的人数和产生方式、活动的持续时间和环节、输出的形式和接受者以及运行成本等方面仍存在一些重要差异。在实践中，微型公众发挥了决策、咨询、信息、指导、测试、合法化、教育和监督等功能作用。但从总体上看，协商结果是否对公共政策产生了实质性影响，仍是微型公众面临的艰难考验。从应然层面分析该问题，主要存在乐观派、批判派和折中派三种观点。所持的折中观点一方面认为微型公众的政治影响应因其发起动因和嵌入的权力配置而异，另一方面认为应由一个协商系统而不是一个单一的微型公众做出具有约束力的集体决定。

关键词：微型公众；主要特点；功能作用；协商系统

20世纪90年代，西方民主理论以协商转向著称。在这种协商转向后，最关键的议题是协商民主的制度化，即如何在现实世界实现协商民主的规范性理想。为此，西方协商民主人士进行了诸多探索，如通过政治改革提高现有政治机构的协商性、通过特设论坛创造新的协商空间、通过话语传播和互联网技术等实现大众协商，甚至通过移情想象实现每个人的内部协商等。微型公众，作为一种特设的公民协商论坛，从概念和规范上说，似乎可以为西方反协商的大众政治和竞争精英主义提供一剂良药；而从方法上说，具有准实验性质，其协商过程和结果易于观察、记录和分析，所以，它们激发了西方协商民主人士的极大兴趣，受到了越来越复杂的经验分析。本文基于西方协商民主理论和经验研究成果，分析协商性微型公众的主要特点和功能作用。

一、协商性微型公众的主要特点分析

从概念和实践来看，微型公众先于西方民主理论的协商转向。其概念是由美国政治科学家罗伯特•达尔（RobertDahl）于1970年首次提出的。达尔受民主理想和社会科学原则的启发，设想了一种让公民参与处理公共问题的创新机制[1]149。他称之为“微型大众”(minipopulus)，这是一个由公民组成的大会，从人口统计学上代表更大规模的人口，聚集在一起学习和讨论一个主题，以便为公共舆论和公共政策提供信息。其实践始于20世纪70年代，当时德国的彼得•迪内尔(PeterDienel)和美国的内德•克罗斯比(NedCrosby)分别独立开创了规划小组和公民陪审团。民主理论的协商转向，尤其是协商民主的制度转向后，微型公众成为西方民主创新的主要形式，被用来处理宪法和选举改革等重大政治问题，转基因食品、纳米技术、核能、人类生物技术等社会争议较大的科学技术问题，以及医疗卫生、城市建设、土地利用、学校教学、体育活动、社区治安、种族、宗教、移民等一系列社会问题。微型公众创造了一个空间，受特定议题影响的公众的一个具有合理代表性的样本，在这个空间里进行公开辩论和相互说服，进而形成知情、审慎的公众意见。其共性特征是，在一个（近乎）随机的公民样本中进行独立的建导（facilitation）型小组讨论。第一，参与者是广大公众的描述性代表，他们反映了总体的人口和社会经济特征，如性别、年龄、种族、地域、受教育程度和职业等。第二，参与者是非专家、非党派的普通公民，既不具备与议题相关的专业知识和技能，也没有在议题上形成特殊利益。第三，参与者在主持人和证人的帮助下围绕特定议题学习和协商。证人通常是专家、行政官员、政治家、活动家和各种利益相关者，他们负责处理技术问题，提供与议题相关的信息并阐明特定观点，帮助参与者进行知情和平衡的讨论①；主持人主持会议，提供建设性的引导和服务，帮助参与者进行平等、审慎、相互理解和相互尊重的讨论。除了这些共性特征之外，不同类型的微型公众在程序设计上存在一些重要差异，详见表11.参与者。从参与者的人数来看，公民陪审团、共识会议规模较小，10-26人；公民大会、规划小组和协商民意测验规模中等，100-500人；21世纪城镇会议规模较大，500-5000人。规模较大的微型公众一般采用全体会议和小组讨论相结合的形式。从参与者的产生方式来看，主要存在简单随机抽样、分层随机抽样、自我选择三种方式。简单随机抽样虽然确保每个公民都有平等的机会被选中，但很容易遗漏在总体中占比较小的公民。所以，像公民陪审团、共识会议、公民大会这样较小和中等规模的微型公众一般采取分层随机抽样，以确保边缘化群体成员能够被包括在内。21世纪城镇会议采取自我选择，但它努力确保公民样本具有合理代表性。由于公民没有参与微型公众的义务，某种程度的自我选择不可避免。所以，即使协商民意测验采取简单随机抽样，但受现实因素的制约，仍存在一定程度的自我选择。比如，它通常使用随机数字拨号来抽样，这容易偏向老年人，因为他们有固定电话，更有可能在家；也容易偏向受教育程度较高的人，因为他们较有可能愿意与协商民意测验者交谈。2.活动。从活动的持续时间来看，协商民意测验和21世纪城镇会议持续时间较短，1-3天；公民陪审团、规划小组持续时间中等，少则3-5天，多则7-8天；公民大会持续时间最长，10多个周末，总计20-30天。一般而言，从协商的角度来看，公民能够一起学习和协商一个议题的时间越长，预期效果就越好。但很可能有一个协商饱和点（尽管这很可能依具体议题而定），而且对于组织者和参与者来说，持续时间越长，就越需要他们支付非常明显的成本。鉴于成本的考虑，大多数微型公众持续时间不超过5天。从活动的环节来看，大多数微型公众包括学习和协商两个环节，公民大会比较特殊，还包括通过公开听证会收集其他公众的信息和意见的咨询环节。3.输出。从输出的形式来看，大多数微型公众的目标是形成一份来自参与者的集体建议报告（如果没有达成共识的话，通常允许包括少数派观点）。对于公民陪审团和共识会议来说，由参与协商的公民撰写一份概述其集体决定的报告；对于规划小组来说，由会议召集人将所有小组的建议汇集成一份集体报告，并由从各小组选出的公民批准通过。比较特殊的是共识会议和协商民意测验，前者通常在协商之后制定一份经过参与者表决通过的正式建议报告，后者使用协商前和协商后的调查来捕捉参与者个人意见的变化，就所议主题提供一个知情、审慎的公众意见的代表，而不是起草一份集体决定。从输出的接受者来看，大多数微型公众的接受者是发起人和大众媒体。比较特殊的是共识会议和公民大会，前者是由丹麦议会成立的一个独立机构丹麦科技委员会发明的，由政府资助运行经费，所以，与议会的关系密切，其接受者是议会和大众媒体①；后者是最激进的微型公众，往往与议会、政府和公投程序衔接起来，所以，其接受者是议会、政府和公投。4.运行成本。为激励公民的政治参与，微型公众一般提供交通费、误工费等方面的补贴。所以，参与人数和持续时间是影响微型公众运行成本的关键因素。公民陪审团和共识会议的参与人数较少、持续时间中等，所以其运行成本较低，不到10万英镑，尤其是公民陪审团在3万英镑以下。得益于参与人数较少、持续时间中等、运行成本较低，公民陪审团和共识会议成为最受欢迎、使用频率最高的微型公众。据斯蒂芬•艾斯特（StephenElstub）、伊恩•约翰逊（IanJohnson）等人于2018年7月份公布的报告《评估微型公众在社会政策和实践中促进证据吸纳的潜力》显示，使用英语，通过一系列数据库和互联网搜索，在2006-2017年11年间总共发现49个微型公众案例，其中公民陪审团（25/49）和共识会议（15/49）的占比共计40/49②。综上，微型公众具有（近乎）随机抽样、普通公民参与、公开协商的共性特征，但不同类型的微型公众在参与者的人数和产生方式、活动的持续时间和环节、输出的形式和接受者以及运行成本等方面存在一些重要差异。

二、协商性微型公众的功能作用分析

在实践中，各种类型的微型公众在政治体系中发挥的功能作用主要表现为实际制定政策、为公共当局提供咨询性意见、为公众辩论提供信息、测试公众对特定政策的接受度、使特定政策合法化、提高公民政治参与的信心和能力、对公共当局进行监督等[2][3][4]。1.实际制定政策。当微型公众获得正式授权，成为决策过程的一部分时，它们实际上就在制定政策。虽然协商民主人士希望这种情况越来越普遍，但现实中这样的例子非常稀少。常常提及的例子包括：2004年加拿大不列颠哥伦比亚省政府将选举改革公民大会与公投程序衔接起来，使得公民协商建议自动进入公投环节[5]；2005年中国温岭市泽国镇将城镇建设预算协商民意测验与正式政治制度衔接起来，使得公民协商建议可以直接进入人大的表决程序。虽然从最后结果来看，公民的协商建议不一定获得表决通过，并最终得到采纳，例如，不列颠哥伦比亚省选举改革公民大会的协商建议在次年的公投中以3％的微弱差距遭到否决[5]，但至少可以表明公民协商建议得到了决策者的认真对待和正式考虑。2.为公共当局提供咨询性意见。在现实中，较为常见的情况是，微型公众为公共当局提供咨询性意见，但不保证这些意见一定会得到严肃对待和认真考虑。有时，微型公众的组织者会事先寻求公共当局的正式或非正式“保证”，例如，21世纪城镇会议和公民陪审团在制度设计的过程中就考虑到了这一点。还有一些微型公众（如丹麦会议会议）是政治决策过程的制度化部分，其咨询性意见很大程度上能够得到严肃对待和认真考虑。例如，1980年代末丹麦共识会议关于限制保险公司和雇主进行基因筛查的建议就被丹麦议会纳入立法[6]。另外，一些协商民意测验结果或直接或间接地影响了议会立法，例如，1996-1998年间美国德克萨斯州可再生能源协商民意测验，直接导致该州公用事业公司制定可再生能源投资和营销方案，间接导致该州议会随后的管制和立法方面的变化[7]。3.为公众辩论提供信息。据皮尤慈善信托基金会（PewCharitableTrust）对其赞助的多种形式的公民对话组织进行的一项调查显示，超过45％的组织报告说，“它们的主要目标之一是为了提供信息”[8]。信息不仅流向直接参与政策辩论的人，还（在理想情况下）流向更广大的公众。影响广大公众的一种方式是，通过广播、电视、报纸、互联网等多种媒体，使广大公众获知协商活动的观点、理由和结论[7]。媒体报道会对公众的行为产生各种影响，例如，有可能使人们对协商话题更感兴趣，并获得更多、更好的信息；也有可能使人们直接改变政策偏好，假如他们被说服的话。1999年澳大利亚转基因食品共识会议，一方面通过参与者之间的协商对话形成更知情的民意——谨慎使用而不是禁止或暂停使用转基因技术，另一方面通过媒体报道引起广大公众对协商议题的关注，并将协商活动的观点、理由和结论注入公众辩论和随后的立法辩论之中[9]。4.为公民的政治判断提供指导。现代社会是一个高度复杂的社会，认为广大公众都有时间或愿意对公共事务进行无休止的讨论是一种“浪漫主义教条”[10]。在复杂的大规模民主国家，政治分工是必要的。由于在政治领域大多数机构都在推动特定的局部利益和观点，不利于公众形成良好的政治判断，而微型公众的科学抽样、普通公民参与和建导型小组讨论恰好可以激励参与者在良好的证据和集体协商的基础上做出相对公正的判断，所以，微型公众可以作为广大公民可信赖的信息人，在其信息有限的情况下指导其政治判断。例如，2009年美国俄勒冈州公民倡议评估小组（采用公民陪审团的形式），由参与协商的公民审查新提案，并在投票前将赞成和反对意见摘录成小册子，分发给每个家庭，为选民投票提供参考[11]。5.测试公众对特定政策的接受度。微型公众可以用于测试公众对特定政策的接受度。有时微型公众会给出肯定的回答，有时会给出否定的回答。前者如德克萨斯州可再生能源协商民意测验，结果表明参与者对节能措施投资的支持大幅增加，如果能源来自可再生能源，他们非常愿意为此支付更多费用；后者如2002年美国“倾听城市：重建下曼哈顿”论坛（采用21世纪城镇会议形式），参与者否决了9•11恐怖袭击后世贸中心遗址重建的所有6项初步设计[12]。虽然微型公众的测试功能往往表现为给出否定性回答，不提供建设性意见，但足以发挥小到为政治家提供风险提示，大到提高政治体系的合法性和民主回应性的作用。6.使特定政策合法化。由于微型公众可以从人口和社会经济特征上代表广大公众，并且内部协商质量较高，所以，它本身具有相当程度的民主合法性，它的协商建议具有相当程度的权威性。基于此，微型公众可以用于处理一系列顽固棘手的地方治理难题，使特定政策合法化①。帕金森描述了2003年英国莱斯特市医院重组中的一个公民陪审团案例[13]：该市有三家主要医院，即莱斯特皇家医院、莱斯特普通医院和格伦菲尔德医院。该市卫生局拟选择格伦菲尔德医院作为专门的“预约护理”医院，结果遭到15万公民的请愿反对，在这种情况下，成立了一个公民陪审团，协商解决“预约护理”医院的选择问题。协商的结果是将莱斯特普通医院作为“预约护理”医院，这一协商建议消除了抗议者的担忧，也得到了其他公众的认可，遂被卫生局采纳。7.提高公民政治参与的信心和能力。微型公众为公民学习和思考复杂公共议题创造了机会，他们在参与协商的过程中获得了更多的信息、见解和技能，提高了政治参与的信心和能力，为以后持续进行高水平的政治参与奠定了心理基础。比如，不列颠哥伦比亚省选举改革公民大会的大部分成员在他们的正式作用结束、不再领取报酬之后，仍积极参与后续的公众辩论[2]。再如，2009年澳大利亚公民议会（以“如何加强澳大利亚的政治制度以更好地为我们服务”为协商议题，采用21世纪城镇会议形式），对参与者产生了非常大的影响，事先不关心或不参与政治的人开始积极接触当地媒体和民选代表，在自己的社区倡导类似的协商活动，甚至有人从此开始了自己的政治生涯[4]。8.对公职人员进行监督。微型公众设计的一个特点是，参与者在证人的帮助下进行知情和平衡的讨论，证人包括专家、行政官员、政治家、活动家和各种利益相关者。当行政官员和政治家作为微型公众的证人时，他们必须在参与者面前说明现有的政策和实践，并倾听和回应参与者的提问。所以，微型公众内含的一种功能作用是对公职人员进行监督。当然，如果在法律上或者在事实上有权要求公职人员必须作为证人出席公民协商会议，如果能够围绕公共议题持续不断地发起和组织微型公众，这种监督作用将发挥得更好。阿肯•冯（ArchonFung）提供了一个美国芝加哥社区治安巡逻会议协商的例子②，由于警察的表现差、推诿扯皮是人们经常在会议上讨论的话题，所以，这个协商会议可以直接监督街头警察的表现，强化其责任。综上，在实践中，各种类型的微型公众发挥了决策、咨询、信息、指导、测试、合法化、教育、监督等功能作用。虽然多样化的功能作用为微型公众的价值提供了最好的证明，但从总体上看，最关键的方面，即协商结果是否对公共政策产生实质性影响，仍是微型公众面临的艰难考验。正如德雷泽克所言，虽然在实践中存在微型公众对公共政策产生直接影响的例子，但远远少于微型公众建立起来却对公共政策几乎没有或根本没有影响的例子[4]。即使是作为政治决策过程的制度化部分的丹麦共识会议，在大多数时候也很难追踪到它对公共政策的影响[14]。而且，当前微型公众实践的致命弱点是，公共当局不管是在建立微型公众还是在采纳它们的建议时，都是有选择性的（无论是策略性的还是无意的）[15]，所以，微型公众受到控制、操纵、笼络或同化似乎不可避免。如果换个角度思考问题，那么，从规范上说，微型公众是否应对公共政策产生实质性影响？对此，协商民主人士展开了广泛的讨论。

三、协商性微型公众是否应对公共政策产生实质性影响

1.乐观派的观点。他们认为，微型公众以科学抽样、普通公民参与和公开协商为主要特点，可以创造一个更加包容、多样、理性和平等的公开推理（publicreasoning）空间，从而在一个公民越来越挑剔的时代带来更公平的政策进程和更好的决策结果，并最终提升公共政策的民主合法性，弥补代议制民主的合法性缺陷。所以，微型公众应直接参与公共决策，做出具有约束力的集体决定[16][17]，最起码协商建议应得到宏观政治体系的吸纳[2]。他们认为，在现实中，微型公众较少对公共政策产生实质性影响是对其规范性作用的偏离，应从正式授权、制度嵌入和合法性提升等方面探讨应对之策[18]。2.批判派的观点。他们认为，微型公众直接参与公共决策是一种非法的捷径，因为要求广大公众“盲目听从少数被选定的公民的意见”[19]与协商民主的广泛参与承诺不相容。尤其是，参与者与非参与者之间缺少合法的授权和问责纽带，而协商进程本身又致使两者之间存在认识鸿沟和权力差距[13]，所以，微型公众充其量只有“有限的合法性”，其逻辑只在无菌的协商环境中有效[20]。他们认为，应将微型公众的观点、理由和结论注入公共领域的政治辩论之中，经受广大公众的讨论、质疑和批判，也即是微型公众应塑造公共舆论，而不是塑造公共政策[19][21]。当然，他们也意识到，公共领域充斥着攻击性、煽动性和操纵性话语，是一个存在很大缺陷的协商环境，简单地将微型公众的观点、理由和结论纳入公共领域很难产生预期的积极效果，所以，建议通过结构性改革，切实提高公共领域政治话语的协商质量[19]。3.折中派的观点。他们认为，微型公众的过程和结果是不均衡的，它们的政治影响因发起动因和嵌入的权力配置而异。例如，阿肯•冯根据微型公众的愿景将其分为四类，即教育论坛、参与性咨询小组、参与性协商解决问题、参与性民主治理[22]。第一类微型公众往往由基金会和社区组织发起，其意图是为公民就特定公共议题形成、表达和完善其观点创造近乎理想的条件；第二类和第三类微型公众产生于非营利组织和政府部门之间的合作伙伴关系，其意图是为公共决策提供公众偏好信息和咨询性意见；只有第四类微型公众具有雄心壮志，试图将公民意见直接纳入立法和决策，以弥补代议制民主的合法性缺陷。所以，不应一味苛求所有的微型公众都对公共政策产生实质性影响。另外，新近的一种观点将微型公众置于更大的协商系统中去审视，认为微型公众不仅应具有较高的内部协商质量，还应具有较高的外部协商质量[23]。内部协商质量指微型公众的协商性程度，即多元包容、平等参与、相互尊重、理性辩护、互惠和反思等的程度，外部协商质量指微型公众的民主合法性程度，即促进公共领域的协商开展（deliberation-making）、提高广大公众对其合法性的认可（legitimacy-seeking）以及激发和培养非参与者的协商兴趣和能力（deliberativecapacity-building）的程度。细究这种观点，它在一个更大的协商系统中，将微型公众的内部协商质量和外部民主合法性有机结合起来，虽可以消解微型公众遭受的合法性质疑，却并不主张由微型公众做出具有约束力的集体决定，所以，这也是一种折中观点。

综上，对于微型公众是否应对公共政策产生实质性影响，主要存在乐观派、批判派和折中派三种观点。乐观派主张微型公众应直接参与公共决策，做出具有约束力的集体决定；批判派主张微型公众应塑造公共舆论，而不是塑造公共政策；折中派或者主张微型公众的政治影响应因其发起动因和嵌入的权力配置而异，或者主张应在协商系统的视野下提高微型公众的内部协商质量和外部民主合法性以消解批判派的质疑，但并不支持乐观派的主张。本文持折中观点，一方面认为，微型公众的政治影响应因其发起动因和嵌入的权力配置而异；另一方面认为，应由一个协商系统而不是一个单一的微型公众做出具有约束力的集体决定。一般而言，这个协商系统由公共空间、授权空间、传播机制、问责机制、元协商和决定性（decisiveness）六个部分构成，公共空间通过传播机制影响授权空间，授权空间在问责的压力下回应公共空间，协商系统本身通过元协商提高自我反思和自我改造能力，五个部分有机结合起来做出具有约束力的集体决定，也即是使协商结果具有“决定性”[24]。

作者:程香丽 单位:天津师范大学