科技政策学理论溯源与内容框架研究

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摘要：当前科技政策学尚未形成广为认可的理论体系和研究框架。通过梳理既往国内外科技政策研究与政策实践的主体内容，总结分析科技政策相关概念与内涵的演变，从科学学、创新经济学和公共政策学3个学科视角对科技政策学的主体理论进行分类梳理，在我国科技治理体系与治理能力现代化的总体需求与框架下探索提出科技政策研究的三层级框架，包括宏观层的科技战略研究、中观层的创新系统和政策工具研究以及微观层的政策过程研究，以期为科技政策研究的学科化发展提供支撑。

关键词：科技政策学；内容框架；科学学；创新经济学；公共政策学

1研究背景

21世纪以来，全球科技创新空前活跃，世界主要国家和经济体均密集部署国家创新战略，通过从方向引导、资源配置和环境建设等方面完善国家创新系统建设、支撑经济发展和国家竞争力的提升［1-6］，我国也于2016年全面启动实施国家创新驱动发展战略，推进以科技创新为核心的全面创新，由此，国家创新驱动发展战略的研究与制定、创新系统的改革与建设、政策工具的制定与实施等成为当今全球共同关注的热点问题，需要开展深入、系统的理论研究，因而对科技政策研究的科学性和规范性提出更高的要求。科技政策研究是一门起步较晚的综合研究领域。21世纪以来，科技政策研究逐渐开始具备学科的学术内核和形态，主要表现在理论体系与研究方法的逐渐形成，但当前的研究仍多数以问题为导向，研究内容多样且分散，相关概念的内涵与外延仍不清晰，理论基础和内容体系均较薄弱［7］2-7,［8-9］。作为一门交叉学科的研究领域，科技政策研究持续围绕新的问题和需求，不断融合纳入了相关学科的理论和新的研究内容［10-12］，因而其理论体系和研究内容框架在不断变化。此外，不同国家由于政治制度和管理体系差异较大，其科技政策本身和对于科技政策研究的需求有较大差异［13］，因而不同国家的科技政策研究内容点和理论体系可能均存在较大差异。总体而言，科技政策研究的内容与相关理论存在持续变化和多样化的问题。我国学者樊春良［14］、罗伟［15］10-15、刘立［7］7-10、苏竣［16］9-13、王卉珏［17］等从不同的视角初步总结了科技政策研究的相关理论，为该理论体系的形成提供了基础；梁永霞等［18］、杜建等［19］等学者通过计量学的方法研究提出创新、科技、经济、公共政策等正逐渐成为科技政策研究的主体名词；薛澜［20］提出科技与经济关系、国家创新体系、创新模式等将是未来科技政策研究的重点内容。科技政策研究内容与理论体系呈持续多领域融合发展态势，在我国也更具自身特点，因此有必要进一步对科技政策研究的相关理论进行梳理，并探索构建科技政策研究的内容框架。

2科技政策研究相关概念及内涵分析

科技政策的出现早于对于科技政策的研究，最早可以追溯至20世纪初，但直到二战前后才得以广泛重视、应用和发展，随着国家层面的各种科技政策类文件不断出现，科技政策逐渐成为国家公共政策的重要组成部分［21-22］，此后对于科技政策的相关概念界定和研究相继展开。（1）对科技政策的概念应当更多地从政策学角度去理解。随着科技政策的出现，基于总结、描述既往科技政策思路所提出的关于科技政策的概念陆续出现，但总体上，此类概念是基于功能和过程视角，如联合国科学技术应用会议（UNCAST）上提出的科技政策概念［23］、Salomon［24］等研究中提出的科技政策概念。我国学者基于功能和过程视角探讨并总结提出的科技政策概念为：科技政策是国家政党、行政部门和其他特定社会团体（具有政策制定职能的主体）为实现一定的科技、社会、经济目标所采取的有关促进科技发展的政治行为或规定的行为准则，包括相关的法律、战略、规划、制度、办法、条例、意见等的总和（政策的形式与载体），其内容包括科学政策、技术政策和创新政策的概念［7］2,［15］2-4,［25］。但仅从过程和功能角度去描述科技政策的概念是不够的，科技政策的概念应该进一步从政策学的角度去定义。政策学派的Wilson［26］、Lasswell［27］1-10等提出政策的概念和属性是含有目标、价值和策略的计划，是政治家（立法者）制定，用于对社会价值作出的权威分配的法律法规［16］8-10，因此科技政策也具有社会治理和政策主体对于价值分配的属性。从政策学角度理解科技政策的概念和内涵是科技政策研究的重要前提。（2）科技政策研究的内涵在不断丰富。随着科技政策的出现，围绕科技政策的相关研究也随之出现。21世纪以来，科技政策研究走向科学化、学科化发展，科技政策研究逐渐成为一门学科［28］,［29］2-10,…［30］1-5。历史上关于科技政策研究的内涵有不同的观点，如Morlacchi等［8］认为科技政策研究是对于科技政策制定和发展而开展的研究；罗伟［15］6认为科技政策研究是以科技政策本身为对象，研究其共同性问题的研究；Brooks［31］提出科技政策研究的内涵包括关于科学的政策和政策中的科学的理念；刘立［7］2认为科技政策研究是应用社会科学、人文学科对促进科技和创新发展的政策以及科技创新为社会经济和政治目标服务相关问题的研究，即其内涵包括科学中的政策、政策中的科学以及通过科学技术实现公共政策目标等方面的研究。科技政策研究处于不断探索之中，其内涵也在进一步拓展和细化，内涵不断丰富和进一步明确是科技政策研究学科化发展的重要路径。总而言之，从政策学角度去理解和定义科技政策研究的内涵，应该是面向科技政策制定主体所实施科技治理的需求，以支撑创新系统和政策全过程为主要目标而开展的一系列相关研究。

3科技政策研究相关理论梳理

既往大量的政策实践者与理论研究者从不同的视角和学科背景围绕科技政策的主要需求和问题开展了丰富的研究，积累了大量的成果，为我们进行分学科理论梳理提供了基础。刘立［7］2-3提出，根据研究者的学科背景和研究内容所涉及的不同理论，科技政策研究至少包括3个学术共同体，分别为：（1）科学与创新（science,…technology…and…innovation,…STI）研究共同体；（2）科学技术学（science…and…technology…studies,…STS）研究共同体；（3）技术与创新管理研究（technology…and…innovation…management,…TIM）共同体。这为科技政策研究的相关理论分类梳理作出很好的尝试。此外，当前科技政策研究逐渐更多地融入了创新经济学和公共政策学相关理论，进行分学科理论梳理可为科技政策研究理论体系的建立提供更清晰的结构基础。本文提出并阐述科技政策研究的科学学、创新经济学和公共政策学三方面理论溯源及内容特点。3.1科技政策研究的科学学理论溯源。科学学是科技政策研究最初始、最重要的研究视角和理论基础，并在当前的科技政策研究中占据主流地位。2005年美国总统科学顾问、白宫科技政策办公室主任Marburger［32］提出的发展科技政策学（science…of…science…policy）也主要基于科学学视角。中国科学学与科技政策研究会［33］1编著的《科技政策学学科发展报告2016—2017》提出，如果科学学是关于科学的基础理论性学科，那么科技政策学就应该是建立于该理论基础之上的重要应用性学科，即认为科学学是科技政策研究最为重要的学科基础。（1）科学学的发展与重点研究领域。科学学是以科学为研究对象，采用科学的方法研究科学的性质特点、关系结构、运动规律和社会功能的学科［33］29。科学学研究的理论溯源始于20世纪初，最具代表性的理论奠基人及其作品主要有：Bernal［34］1-10的TheSocialFunctionofScience；Bush［22］的“Science：The…Endless…Frontier”；Kuhn［30］1-10的TheStructureofScientificRevolution以及Price…［30］1-5的LittleScience,…BigScience等。其中，TheSocialFunctionofScience被公认为科学学的奠基作，是第一部围绕“科学如何才能对改造世界作出贡献”这一问题开展的较为严谨且有相当论据的研究著作；Bernal［34］2-5开创性地提出应通过规划科学和有计划地利用科学来达到改变社会、改善人类命运的目的，他在书中详细论述了科学学的定义、科学学的必要性、科学学产生的初步条件、科学学的特性、发展科学学的措施以及开展科学学研究等方面内容，并在重点探讨科学功能的基础上提出科技政策研究的重点领域应包括科研管理、科研经费筹措和配置、科技战略与规划等；Price［30］1-5则进一步深化了Bernal的思想，提出采用计量学的方法来研究“科学”这一社会现象，提出科学计量学的概念，由此计量方法被引入科学学［35］。此后，围绕科学活动、科学与社会等领域的科学学研究不断发展，其重点研究领域包括科学社会学、科学计量学、科技评价、科学预测与技术预见等，如刘泽渊［36］总结提出我国学者赵红州在科学学的引入和“科学创造最佳年龄定律”“科学劳动智力常数”“科学发现的采掘模型”等原创理论提出方面有突出贡献；方新［37］在科技测度和评价等方面作出突出贡献，极大程度地推进了我国相关领域的研究和发展。（2）科学学理论基础的科技政策研究特点。基于科学学理论基础的科技政策研究主要通过研究科学自身的发展规律以及科学与社会关系的规律，探索促进科学发展的一般原理、原则和方法，并在此基础上探讨科技规划、科技战略以及科技管理等方面的问题，以最终提高科技研发的效率。处于这一学术共同体的学者多具有科技哲学、科学史、科学计量学等专业背景。由于科学学本身将科学以及科学与社会关系的规律作为研究对象，该视角的科技政策研究将科学、科学与社会关系作为研究内容重心，注重创新价值链的前端［38］，但对于创新和产业经济研究相对较为薄弱。当前在我国以科技为核心的全面创新发展战略的宏观背景下，科技政策研究的重心应当逐渐、持续地向创新与产业方面拓展。3.2科技政策研究的创新经济学理论溯源。创新经济学基础的科技政策研究，是创新经济学理论在支撑科技政策具体需要中所衍生的研究领域［39］。罗伟［15］5指出在20世纪80年代，国际科学政策研究理事会会议上提出科技政策的研究重点要由R&D政策向技术创新政策转移（即科学学视角向创新经济学视角的转移）。（1）创新经济学的发展与重点研究领域。创新经济学理论研究的奠基人Schumpeter［40］最早于1911年提出创新经济的基本概念和思想，此后经济学者围绕创新经济进行一系列的拓展和演化，逐步拓展和丰富创新经济学的理论，如Solow［41］提出了经济增长的技术理论，Mansfield［42］提出了技术推广模式理论，Freeman［43］提出了技术创新的国家创新系统理论，Rothwell等［44］提出了技术创新过程论，Romer［45］提出了围绕知识和创新作为生产要素的内生经济增长模型等，这些相关理论最为典型。当前创新经济学理论有两个重要的理论分支：一是以技术进步和推广为研究对象的技术创新经济学；二是以制度变革和制度形成为研究对象的制度创新经济学。其中，技术创新理论的研究以实现商业化的应用和获取商业利益为目标，其内容是重新组合生产条件和生产要素，引入生产体系建立起效能更强、效率更高、费用更低的生产经营系统，产生更高的生产率和市场价值（推出新的产品、新的工艺和方法并开辟新的市场），包括科技、组织、商业和金融等一系列活动的综合过程［46］；而制度创新经济学研究的重点是从企业、市场和政府3个方面架构技术创新的激励制度，使创新能够获得追加利益的社会经济体制和运行机制的制度性变革，从而实现生产效率和经济的增长［47-49］，其中以Davis等［50］提出的制度创新理论为代表。创新经济学的重点研究内容包括技术作为变量的生产函数、技术创新与推广的过程、技术创新与市场关系、企业家精神、国家创新系统、创新组织制度等方面［51］，重点强调创新（技术和制度）要素作为核心竞争力的获取和保持。自20世纪80年以来，我国学者围绕该领域开展相关研究，推动了我国相关理论和学科的发展，其中傅家骥［52］在技术创新与企业发展理论、许庆瑞［53］在技术创新管理理论、柳卸林［54］在企业技术创新管理、周寄中等［55］在知识经济等领域方面的研究都作出了突出的贡献。（2）创新经济学理论基础的科技政策研究特点。由于创新经济学研究的对象是围绕作为生产要素的技术创新开展有关规律及相关各方主体间关系的研究，因此其研究视角起始于能作为生产要素的技术创新，终止于产业和经济发展及竞争力的获取和保持，并围绕其中的技术流动和相关主体（政府、企业、产业）开展研究。创新经济学的研究视角是围绕创新价值链后端，即从技术到实现商业化的过程［56］，是紧密衔接科学学研究视角的科技政策研究的第二理论视角。创新价值链的后端是科技政策研究的重要环节和内容，应当逐渐成为当前和未来较长时期科技政策研究的重点领域。所不同的是，创新经济学重点是将技术作为生产要素的经济学规律的研究，而该视角的科技政策研究是围绕经济驱动中的技术创新而开展的创新特点和相关政策学研究，因此创新系统、创新价值链及其科技政策工具是重要内容。3.3科技政策研究的公共政策学理论溯源。基于科学学与创新经济学理论视角的科技政策研究侧重于自上而下地推动从科学探索、技术开发、产品商业化到产业推广的创新价值链的进程，通过设计合理的政策工具实现科技资源的高效分配，促进各创新主体之间高效协同，并最终实现科技创新和产业经济的繁荣。然而，科技政策的制定与实施还需要体现公共政策的内涵，尤其是在多主体参与科技治理的总体框架下，科技政策研究更应关注融入基于政治学、社会学等学科的公共政策学的理论视角。（1）公共政策学的主要特点。自19世纪末以来，Wilson［26］、Lasswell［27］1-10和Anderson［57］等学者奠定了公共政策、政策科学和政策活动等领域的理论基础［16］9。传统西方公共政策理论提出公共政策应具备以人为本的天然属性，即公共政策的实施应以提高人们生活水平、科学文化素养和健康素质等为重要目标［58］。公共政策学研究重点在于政策体系、政策过程、政策分析等内容。（2）基于公共政策学理论基础的科技政策研究特点。基于公共政策学基础的科技政策研究（亦称“公共科技政策研究”），是将科技政策作为众多公共政策中的一类，采用公共政策的共性理论来研究科技政策的问题，因此基于该理论基础的科技政策研究与公共政策的理论溯源和研究内容高度一致。公共科技政策视角更强调在公众参与的科技治理体系下的科技政策的公共利益属性。苏竣［16］7-9提出，公共科技政策研究的主要内容包括3个方面：一是基于政治学角度，引用政治科学和政治哲学对科技决策进行研究，旨在评估科技政策是否反映国家意志、政府职能；二是基于政策产出的政策评价，通过分析科技活动的经济特征评估科技政策实时绩效，评判其科学性和合理性；三是二者相结合，以政策过程和政策工具为分析框架，分析科技政策的理论基础、政策工具和过程，其中利益相关者分析以及相关政策主体的博弈论是主要研究内容。因此，公共科技政策研究从遵循公共利益原则出发，通过政治学和社会学的视角研究政策过程，重点关注政府的公共管理活动，即以政府的发展理念、政策工具、政策过程及实施绩效为重点研究内容，其理论和方法基础主要包括政治学、政策学、哲学、博弈论、管理学、伦理学等。综上，基于公共政策学理论基础的科技政策研究主要开展包括科技政策决策制定、政策执行和后续评估等环节的政策过程和优化方面的研究，以政策过程和政策工具为主要关注点［16］85-93,283-295。当前，我国科技政策研究正在从以科学学为基础的理论视角向以创新经济学为基础的视角转变，未来将进一步向公共政策学为基础的视角推进，同时，三方面理论基础的科技政策研究也呈相互交流与融合的发展趋势。

4科技政策研究的内容框架构建

4.1国家科技治理体系的发展及对科技政策研究需求的变化。从“管理理念”向“治理理念”转变是党的十八大以来党对执政理念的进一步升华［59-60］。推动国家治理体系和治理能力现代化是党的十八大以来我国全面深化改革的总目标，其中科技治理体系是国家公共治理的重要一环。治理理念体现了公共治理中政府、市场、社会等多元权力主体的参与互动沟通，而公共政策是对全社会的价值作出的权威性分配，对政策的社会主体利益进行重新调整［16］302，由此，建设现代化的科技治理体系的核心是制定并实施恰当、有效的科技政策，形成一整套可有效保障创新高效发展的科技政策体系。国家科技治理体系的发展对于科技政策研究提出全新的要求。（1）科学学与创新经济学理论视角的融合推动创新系统价值链的全链条发展。基于科学学理论基础的科技政策研究是支撑我国当前科技行政主体和科学主体实施科技管理的最为重要的学派，通过研究科学规律及其与社会的关系，探讨促进科学效率和科学社会作用的相关规划和战略，支撑制定符合科学发展规律和科学社会关系的相关政策。当前我国全面实施创新驱动发展战略和重点推进的国家创新体系建设等战略规划，均包含了创新经济学理论内涵，而既有创新经济学的主要理论不能较好地解决当前科技与产业快速发展变革背景下国家创新系统建设的主要问题，在处理研发与技术转化、技术创新与市场协调、构建适应的创新组织制度等方面需要科学学和创新经济学理论基础的科技政策研究的融合发展，以支撑创新价值链的全链条发展。（2）公共政策学理论视角的科技政策研究将成为科技治理体系现代化的重要研究支撑。当科技政策的定位侧重于自上而下推动创新发展时，对于政策科学性的评估、政策实施的效率和效果等方面关注偏低；此外，当前科技发展所需解决的主要问题和战略路径相对比较清晰，科技政策的制定与实施尚未进入基于公共政策学理论的政策形成和优化模式。但随着越来越多相关政策的制定和实施，其政策的科学性、实施效率和效果等问题将会逐渐凸显，从而推动科技政策研究重心转向支撑政策制定、决策的科学性以及政策效果和效率提升等方面，而这些问题都需要基于公共政策学理论的科技政策研究的发展。（3）我国较为集中的科技管理体系需要融合三大理论视角的科技政策研究。相比较美国、欧洲等国家和地区较为分散的科技管理体系，我国科技管理体系在政策制定和资源配置方面则更为集中［13］，由此，宏观统筹体系内各主体，通过战略引导、资源配置、政策环境建设，自上而下地进行科技治理体系建设是我国科技体制改革的重要方向。更为集中的科技管理体系结构对于作为对其支撑的政策研究的综合性和全面性方面要求更高，因此，我国的科技政策研究更应融合三大理论视角并进行内容重构，以面向科技治理体系建设需求、服务科技政策全过程为思路，形成全方位的科技政策研究内容框架。4.2科技政策研究的内容框架。在梳理科技政策研究的相关理论溯源和重点研究内容的基础上，以支撑科技政策各主体的需求、推进创新系统价值链发展为总体思路，本研究探索提出三层级的科技政策研究内容框架，包括宏观的科技战略研究、中观的创新系统及政策工具研究和微观的政策过程研究，如图1所示。（1）宏观层面：科技战略研究。科技政策的研究应该重点聚焦宏观的科技战略研究，这也是之前科技政策研究一直较为薄弱的领域。当前源于军事战略和企业战略的战略思想理论在科技管理领域的引入和拓展尚处于初级阶段。涂向阳[61]、周三多[62]、徐国清[63]等学者提出战略是，在竞争中依据自身和环境的总体状况及其演变可能进行全局性、长远性谋划以获得竞争优势的科学和艺术，主要包括战略规划派、环境适应派、产业组织论和资源基础论等4个方面学说。而科技战略是战略论在科技领域中的应用和推广，是科技领域全局性的重大谋划；科技战略研究是战略思想论在科技政策领域的具体演绎，其重点内容是科技战略定（1）宏观层面：科技战略研究。科技政策的研究应该重点聚焦宏观的科技战略研究，这也是之前科技政策研究一直较为薄弱的领域。当前源于军事战略和企业战略的战略思想理论在科技管理领域的引入和拓展尚处于初级阶段。涂向阳［61］、周三多［62］、徐国清［63］等学者提出的战略是，在竞争中依据自身和环境的总体状况及其演变可能进行全局性、长远性谋划以获得竞争优势的科学和艺术，主要包括战略规划派、环境适应派、产业组织论和资源基础论等4个方面学说。而科技战略是战略论在科技领域中的应用和推广，是科技领域全局性的重大谋划；科技战略研究是战略思想论在科技政策领域的具体演绎，其重点内容是科技战略定位、竞争力、路径、决策方面的理论和方法研究。科技战略研究将成为支撑我国自上而下的科技管理体系的重要战略性依据。（2）中观层面：创新系统及政策工具研究。当前大多数基于科学学、创新经济学理论基础的相关研究都属于中观层面的政策研究。中观层面的研究应当重点聚焦创新系统的构建以及创新价值链理论和规律［64-66］，未来应当进一步融合科学学和创新经济学的相关理论，综合面向科技管理体系各主体需求（政策制定方、学界、科研机构、企业、公众等），研究创新系统各主体和价值链各环节特征及其对应的政策工具，以达到协调各主体、有效配置资源和促进创新发展的目标。（3）微观层面：政策过程研究。科技政策研究未来将重视加强基于公共政策学视角的微观层面的研究，开展科技政策创建、政策过程和政策评价等方面研究，以达到支撑政策科学制定、高效实施、有效总结和持续优化的目标。

5结论

本文从政策学角度重新归纳了“科技政策”“科技政策研究”的概念与内涵，从理论溯源的角度梳理了基于科学学、创新经济学和公共政策学的科技政策研究的理论基础和研究特点，提出了以“支撑科技政策各主体的需求、推进创新系统价值链发展”作为构建科技政策研究内容框架的主体思路，并探索构建了科技政策研究的内容框架，包括宏观（科技战略研究）、中观（创新系统及政策工具研究）和微观（政策过程研究）三层级机构，以期为科技政策学的建设和发展提供一定的研究基础，也为开展更适合我国科技管理体系特点的相关政策研究提供参考。

作者:贾晓峰 高芳 单位:中国科学技术信息研究所