特色小镇公共政策现状及优化路径

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一、引言

特色小镇是以特色产业为支撑，具有文化内涵、旅游功能、社区功能的综合发展平台，是一种在块状经济和县域经济基础上发展而来的创新经济模式。2015年10月，中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，发展特色县域经济，加快培育中小城市和特色小镇。在新型城镇化建设过程中，特色小镇为乡镇产业发展战略的再选择提供了新思路。推进特色小镇规划建设，有利于增强乡镇发展能力，加快新型城镇化进程。特色小镇的发展还能改善乡镇发展面貌，挖掘优势资源，发展壮大特色产业，提高人民群众生活质量。

二、公共政策在特色小镇建设中的作用机制

特色小镇是以某一特色产业为依托，通过政府、企业等多方参与规划建设，形成产城乡一体化功能聚集区的一种新的区域发展模式。公共政策是由国家机关等政治团体制定的，通过对资源的战略性运用，以协调经济社会活动及相互关系的一系列政策的总称。特色小镇建设，意图在集约利用土地的前提下实现对城市空间的再调整，资本和劳动力等资源要素的重新优化配置以及产业结构的转型升级，[1]这些都需要公共政策进行指导与支持。公共政策为特色小镇的建设提供了政策保障。在特色小镇建设过程中，土地、人才、金融、财政、环境等公共政策引导社会公众进行人力、物力、财力等资源的准备，进而实现特色小镇的科学协调可持续发展。（如图1）土地政策是建设特色小镇的基础，为特色小镇的土地管理和利用提供指导，引导特色小镇正确处理经济发展与资源的关系。在土地管理方面，土地政策指导特色小镇合理分配土地资源，优化用地结构和布局。在土地利用方面，土地政策鼓励特色小镇节约、集约使用土地，提高土地的使用效率。人才政策是建设特色小镇的核心，为特色小镇提供创新动力。人才政策对特色小镇的影响，主要有两个方面。一是促进智库建设，通过与高校、研究所开展合作，引进先进技术及新型商业模式，带动特色小镇创新发展。二是加强人才培训，培养专业化人才，为特色小镇创新发展提供人才资源。金融政策是建设特色小镇的关键，为特色小镇提供建设资金保障。一方面，开拓融资渠道，健全招商机制，缓解企业的经济压力。另一方面，完善投融资服务，降低企业投融资的风险，提高建设特色小镇的效率。财政政策是建设特色小镇的支柱。特色小镇的建设需要政府、企业、公众等多方参与。在建设过程中，公共产品的提供、外部性等问题是市场的一种缺陷，需要政府发挥“无形的手”的作用。财政政策主要有两个作用方向，一是完善基础设施建设，二是提供专项资金支持。环境政策是建设特色小镇的要点，为特色小镇提供可持续发展动能。环境政策对特色小镇的引导，主要包括两个方面。一是促进资源合理开发利用，实现经济的可持续增长。二是加强环境治理，营造良好的生态环境，服务于特色小镇的长期稳定发展。

三、现状与问题

安徽省源潭刷业小镇是在当地传统工业产业基础上建设的特色小镇，其主导产业为制刷业。源潭刷业小镇制刷产业基础坚实，其制刷业发展至今，已成为潜山市特色区域板块经济的一个典型代表，给当地的经济社会发展带来了契机。（一）源潭刷业小镇现有的公共政策。一是土地政策，源潭刷业小镇以合理配置、集约使用空间资源、优化空间布局为原则，对现有土地资源进行了两层划分。第一层，将特色小镇镇域空间划分为“适宜建设区”“限制建设区”和“禁止建设区”三大类，并采取不同的综合管制措施。第二层，则将“适宜建设区”再分为居住用地、工业用地、公共设施用地与绿地四类，分别进行资源整合和后续建设。二是人才政策，源潭刷业小镇始终坚持“请进来”与“走出去”相结合。一方面，积极与高校合作，设立研发中心，推动源潭刷业企业工艺流程的改进，助力产品的生产效率和质量的提升。另一方面，在潜山市政府的帮助下与市内企业、市职教中心和省内各职业技术学院建立订单式员工培训，帮助源潭企业员工“走出去”，提高工作能力和素养。三是金融政策，源潭刷业小镇坚持内资、外资“两手抓”战略。一方面，引导刷业、香业、劳保等地方传统产业发展壮大，引导镇域乃至周边企业向园区集中，吸引民间资本，培育产业集群。另一方面，主动融入皖江城市带承接产业转移示范区，积极招商引资，吸引东部沿海地区的产业转移，重点引进对地方产业发展具有带动意义的大项目。四是财政政策，在专项资金方面，住房城乡建设部、国家发改委与财政部联合通知，给予特色小镇建设项目资金支持。安徽省政府安排特色小镇建设专项资金，主要以“借转补”方式扶持各地特色小镇建设。在奖补资金方面，中央政府对工作开展较好的特色小镇给予适当奖励，安徽省政府采取“以奖代补”方式对年度评估情况较好的特色小镇予以奖励。在基础设施建设方面，地方政府加大基础设施建设力度，其范围涵盖生产、生活、生态等方面，如完善生产区排污系统、规划建设文化体育设施、提升道路等级等。五是环境政策，源潭刷业小镇采取两步走策略。一方面，为促进资源的合理开发和利用，划分了禁止建设区、水源保护区、水体保护控制区、水源涵养区和自然山林保护区等。另一方面，加大对生态保护区建设的把控，如禁止在水源保护区附近布置有污染的工业项目，严格控制人口总量以及引导和鼓励人口外迁至各级城镇和平原地区等。（二）存在的问题。一是土地政策，建设用地较分散，区域发展不平衡。源潭刷业小镇建设用地多分散于农田保护区、耕地、园地、林地附近，集中连片建设用地较少，在一定程度上增加了特色小镇科学规划的难度。当前，源潭刷业小镇生产区的集聚已取得明显成效，生态区也初具雏形，相比之下，生活区的规划建设不够完善。各区域建设发展不均衡，不符合三生融合的发展理念，也阻碍了特色小镇的科学协调可持续发展。特色小镇是首次在浙江省实行的一种创新经济模式，成熟案例和建设经验较少，土地储备不足以及房地产库存过多是大多数特色小镇面临的共同难题。二是人才政策，专业人才的激励和配套政策不完善。源潭刷业小镇企业以中小企业为主，多为家庭作坊式的原始企业形态，从业人员整体素质不高。源潭刷业小镇虽积极与省内外高校开展合作，但在专业人才的引进、培养及激励方面缺乏合理的配套政策，尚未做到吸引甚至留住人才。目前，高素质人才往往倾向于在能够提供良好生活服务的大城市就业，而不是留在县市区内的特色小镇，这也成为大多数特色小镇面临的一个共同问题。三是金融政策，投融资平台不成熟，融资模式较传统。源潭刷业小镇投融资服务平台不成熟，投融资主要是以企业为主，政府的引导性不强，缺乏市场化运作。企业的融资模式较为传统，多采用现有资本，对债务融资、股权融资方式采取保守态度，融资渠道较为单一且处于被动状态。除此之外，大多数特色小镇在金融政策方面存在共同问题，乡镇缺乏融资权限和项目决策主导权，难以依靠土地进行融资等。四是环境政策，生态区划分不合理，动态监管力度不够。源潭刷业小镇生产、生活、生态三个功能区的划分是独立的，没有考虑生产区和生活区内的环境问题，比如工业废料处理、生产车间噪声污染以及人才对良好居住环境的需要等，在划分功能区时没有贯彻落实三生融合发展理念。在环境管理方面，源潭刷业小镇处于被动地位，没有做到对环境进行实时监控和保护。此外，污染奖惩机制的完善和产业转型升级等是大多数特色小镇在环境政策方面面临的问题。

四、优化路径

特色小镇的建设应坚持规划先行，对产业选择、功能定位和政策设计进行科学谋划，充分发挥政策的引领作用。特色小镇的建设耗费大量的时间及人力物力，政府应扮演引导者角色，统领全局，引导具有一定规模的企业、组织等加入特色小镇建设，突出市场主体。[2]同时，应赋予这些企业、组织足够的自由，破除企业在发展过程中的各种制度性障碍，充分调动其积极性。[3]（一）完善空间布局。源潭刷业小镇存在三大功能区划分不明确，可成块利用的建设用地匮乏等问题，使其在建设过程中受土地因素的制约，建设缓慢。参考福建、浙江两省特色小镇的土地政策，在充分考虑地理结构的基础上合理规定用地指标，福建省通过利用低丘缓坡和改造土地空间来盘活现有土地建设存量，浙江省则充分考虑地区差异，以“节约集约用地”为指导思想，对如期完成年度规划任务的特色小镇给予一定的土地指标奖励。源潭刷业小镇不能完全照搬照抄闵浙两地的成功经验，必须结合自身的地理条件、产业特点。在土地管理方面，要做到科学分配土地资源，统筹区域发展，制定适应客观实际的土地规划，加强生产、生活、生态三大功能区的互动与联系。在土地使用方面，优先使用闲置用地，通过旧房拆迁、废弃地重新利用和低效用地再开发等方式，最大程度的盘活现有土地建设存量，促进土地集约节约使用。鼓励农村以集体建设用地入股、租赁等形式参与特色小镇建设，并制定配套的激励和约束机制。（二）引进高素质人才。源潭刷业小镇存在缺乏高素质专业人才、人才培养、人才激励和配套机制不健全等问题。参考浙江省大唐袜艺小镇的人才政策，一是建立创业平台，吸引大批优秀青年。二是积极建设智库，联合多所高校开展云端人才库建设，邀请专家担任大唐袜艺小镇顾问。大唐袜艺小镇的这些政策为源潭刷业小镇提供了新的思路。特色小镇建设涉及技术、管理、运营、财务等多方面的知识，政府应搭建创新创业平台，营造轻松的就业氛围，吸引各领域优秀人才。利用高校资源成立制刷设计院，引入专业名师授课，培养专业人才。制定培训计划，定期组织人才培训活动，包括内部培训和外出学习等，不断更新人才的知识系统，提高其专业素质。加强基础设施建设和环境治理，创建宜居的美丽社区，改善生活质量，完善人才激励和配套机制。（三）积极开拓融资渠道。源潭刷业小镇主要存在缺乏投融资平台、融资模式单一等问题。参考浙江省大唐袜艺小镇的金融政策，一是搭建新型投融资服务平台，加快企业融资与项目的有效运行。二是创新金融模式，运用袜业产业基金，引进基金针对存在的问题，借鉴大唐袜艺小镇的经验，源潭刷业小镇应坚持政府引导、企业为主、市场化运作的投资方案，创新金融模式，成立刷业产业基金，引进基金投资公司，鼓励刷业企业做大做强，助力特色小镇发展。完善投融资服务，降低企业投融资的风险。（四）加强环境治理力度。源潭刷业小镇生态区的划分不合理，没有考虑到其与生产、生活区互动和联系。对生产区和生活区的环境治理问题，需要政府、企业和居民三者的共同努力。源潭镇政府应积极引导和推行环境污染第三方治理，推进环境公用设施投资运营的市场化，加强对治污的监管，完善奖惩机制，规范市场秩序，营造有利的市场和政策环境，做好第三方治理市场的管理和服务工作。排污企业一方面应积极加入第三方治污工作，另一方面应注重绿色生产，不断革新技术，降低排污量。合理利用工业废料，提高资源利用率。增强社会责任心。居民应践行绿色消费观念，低碳生活，关注社区环境卫生，加强对排污企业的监督。在环境的动态监测方面，源潭刷业小镇可以借鉴莫干山小镇的经验，安装一套较为成熟的GIS（城市规划系统），通过其与生态要素的综合评定构建生态安全网络，完善环境压力性检测指标评估机制，政府相关人员全程跟进，对环境情况进行实时监测。[4]

作者:丁雨洁 陈婉约 郑飞鸿 单位:安徽大学