公共政策战略动力与路径

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【摘要】公共政策战略主要包括战略化政策的政策战略思维与政策战略化的政策战略管理两个基本面向，拥有制度动力、学科发展动力、现实动力三大研究推动力。构建与完善中国特色公共政策战略，须在国家战略发展的条件下探讨政策战略的理论研究与实践问题，注重国家政策战略化与战略化政策的阶段性与层次性，注重“理性型思维”与“负战略思维”的运用，避免陷入西方实证主义套路与落后主义误区。

【关键词】公共政策战略；战略化政策；政策战略化；推动力

构建中国特色公共政策学学科体系、学术体系与话语体系，是推动中国特色哲学社会科学发展，实现国家治理体系和治理能力现代化的重要理论支撑。推动中国特色公共政策战略问题研究则是构建中国特色公共政策学学科体系、学术体系与话语体系的关键着力点。本文将对公共政策战略研究的基本面向、实施动力以及主要路径进行探讨，以期能够引起更多的学界同人对中国特色公共政策战略问题的关注与研究，从而推动中国特色公共政策学学科体系、学术体系以及话语体系的构建与完善。

一、公共政策战略：两个基本面向

公共政策战略是指政党、政府等政策主体为了实现一定的国家或社会目标，针对某一政策制定或实施所做的政策的制度背景、覆盖范围、实现条件、基本态度、根本方向等方面的涉及全局、长远、重大计划的部署与考量。公共政策战略的两个基本面向主要包括公共政策战略思维与公共政策战略管理应用。战略思维层面主要涉及战略化公共政策问题，应用层面则主要涉及公共政策战略化问题。要理解政策战略研究的两个基本面向，就需要对它们的内涵、区别与联系进行剖析。（一）战略化政策与政策战略化的基本内涵。在公共管理领域，战略化主要指政府应摒弃只注重眼前利益的救火式管理模式，而应有战略眼光和前瞻性思维，以及超前预警、合理规避风险的意识。有学者强调战略化应该更加注重战略意识与全局观，尤其是领导者要有统揽全局、高瞻远瞩、放眼世界的战略思维。战略化政策着重强调公共政策在制定过程中要综合运用战略管理思维与内涵理性思维来分析与解决政策问题。战略化政策主要涉及公共部门决策者的战略思维，战略思维涉及动态了解、抽象分析、智能运用等综合、直觉化及非理性化等思维能力的应用，这都是个体所能够拥有的能力。［1］也就是说，战略化政策强调决策者在政策制定过程中要运用抽象、直觉化以及非理性等思维，因此，战略化政策更多的是一种在政策制定中的战略意识性问题，对决策者是一种应然层面的认知要求。战略化政策思维是政策战略管理的基础，政策战略管理主要是在战略化政策思维的基础上建立起来的。政策战略化与战略化政策的顺序发生了组合性颠倒，但是二者所表达的意思大相径庭。战略化政策主要强调战略思维的运用过程，而政策战略化的重点在于如何进行政策战略管理问题。从企业管理角度来讲，企业战略管理主要是指企业确定其使命，根据组织外部环境和内部条件设定企业的战略目标，为保证目标的正确落实和实现进行谋划，并依靠企业内部能力将这种谋划和决策付诸实施，并在实施过程中进行控制的一个动态管理过程。［2］与战略化政策思维运作不同的是，政策战略化强调政策方面的战略谋划与决策的实施，重点聚焦于政策战略思维在实践中的动态运用。因此，政策战略化旨在强调政策相关战略分析思维在政策领域的实际行动与实际运用，是一个涉及环境扫描、强弱危机综合分析、战略制定与执行的重大实践活动，强调战略化分析的理性实践，是对公共组织决策者的一种实然层面的要求。同时，政策战略化的主体主要是组织，组织在政策制定与执行过程中，通过组织化的理性资源配置、人员调动、流程再造等过程来实现某一政策目标。（二）政策战略化与战略化政策的关系。二者的联系。第一，战略化政策是政策战略化的前提。战略化政策主要是在政策制定与执行过程中运用前瞻性、全局性等战略思维来分析政策问题，亦即政策分析应该运用怎样的战略分析方法、要素与过程等，这是一种战略思维运作的范畴，但是这种战略思维的运作范畴能为政策战略化奠定坚实的基础。政策战略化是政策战略管理，主要针对实际政策问题进行可行性与实质性的政策战略目标制定。进行实质性与可行性的战略管理必须借助战略思维的智慧，如果没有政策战略思维的长期训练与累积，那么政策战略管理也就无从谈起。第二，政策战略化是战略化政策的实际运用。政策战略思维（战略化政策）最终的落脚点在于如何将这些分析框架、方法、程序、思维过程等运用于实际的政策战略管理过程当中，如果战略化政策不能够解决实际的政策问题，那么其将仅仅存在于纸上谈兵的空想阶段。因此，战略化政策的前瞻性分析与预测需要政策战略化来进行实践检验。二者的区别。第一，二者所涉及的主体有所不同。战略化政策涉及的主体主要是公共组织中的个人，尤其是决策者在分析政策问题过程中要具有前瞻性、系统性、全局性、直觉化、非理性化的分析思维意识。政策战略化则要求公共组织（国家或政府）运用各种资源，考虑内部和外部环境，在自身优劣势的基础之上制定与执行政策战略目标。第二，二者所属的层面有所不同。战略化政策更多地属于应然层面，而政策战略化则更多地属于实然层面。虽然二者都涉及对战略环境分析、内外环境的考虑等活动，但是战略化政策重点在于思维分析过程，可以有很多天马行空的构想，很多时候没有考虑实施条件，是一种蓄势待发的状态。政策战略化则是实然层面的战略管理，尤其是在战略分析过程中预见情况出现的概率变大而后果可能极为严重时，就必须考虑相关实际情况与条件，将政策目标付诸实践。第三，二者的着眼点不同。战略化政策主要涉及纯认知的分析与构想方面，考虑如何更全面、更前瞻、更多角度地去分析政策问题；而政策战略化的着眼点在于以行动为导向，考虑如何在条件成熟时实现政策目标。

二、公共政策战略研究：三大推动力

（一）制度动力：中国特色社会主义制度从根本。上推动政策战略研究我国是社会主义国家，也是全世界最大的发展中国家，我国的制度取向是维护社会主义制度，实现社会主义目标，这与西方国家制度取向存在巨大的差异。中国共产党代表最广大人民的根本利益，致力于实现“民族振兴、国家富强、人民幸福”的伟大中国梦。为此，从长远来看，我国特有的政治框架与制度，决定了国家战略发展与管理是一个整体化、全局化及以人为本的统一发展的系统工程，维护的是全国人民的根本利益，追求的是把我国建设成为富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国。这明显昭示了我国的政治体制框架为我国公共政策理论与实践方面的战略化研究提供了强有力的指导与支撑。社会主义政治体制可以集中各种资源与力量办大事，改革开放以来，中国共产党一直坚持引导国家与社会追求长期目标来实现国家发展战略，这种制度优势正是陷入短视、民粹主义与分裂主义的当代西方国家所欠缺的。因此，中国特色社会主义制度为我们开展公共政策战略研究提供了制度上的根本推动力。（二）学科发展动力：中国公共政策学研究需要。摒弃“唯西方”的研究模式涵盖政策战略思维与政策战略管理的政策战略研究与实践是一个全新的领域，中国公共政策学16界若能深化这一领域的研究定能有所突破与超越。当前，西方在战略管理方面的研究已取得了丰硕的成果，但是在公共政策战略思维与政策战略管理方面还基本处于空白阶段，研究的学者很少，尤其是在公共管理领域研究政策战略思维与战略管理的成果几乎没有。我国政策战略管理也存在诸多问题。在理论研究层面，当前中国的战略管理研究比较落后，国内期刊论文的整体水平有待提高，许多战略管理研究的选题、视角与方法尚待改进；而最重要的是，学科整体发展不理想，落后于西方国家，其主因在于很多学者陷入学科发展的落后主义误区，导致平庸主义抬头。我国公共部门战略管理研究还不成熟，因此更谈不上政策领域的战略管理与发展。在实践层面，我国作为社会主义国家，在国家发展过程中，党和政府制定了一系列具有战略化性质的中长期政策，但是这种实践还比较碎片化，只是结合我国的制度优势在局部运用，也没引起研究者的重视，并没有相应的理论研究给予支撑，而公共部门的实践也没有推动相应的理论研究。可见，我国政策战略研究并没有实现理论与实践的相互支撑与促进，仅仅停留在经验层面。因此，如果我国公共管理学界能够将政策战略思维、政策战略管理作为切入点，结合我国制度优势，深入研究公共政策领域的政策战略问题，一定能够有所突破，也就能够促使我国公共部门战略管理走出落后主义误区，甚至超越西方公共政策研究。（三）现实动力：国内外复杂局势能够直接推动政策战略研究。当今我国国家治理面临复杂的国际国内环境，这决定了学界必须加快推动战略化政策与政策战略化的理论与实践研究。当前，改革进入攻坚期和深水区，各种深层次矛盾和问题不断出现，各类风险和挑战不断增多，在此新形势下，我国国家治理面临前所未有的复杂的国际国内环境。从国内来看，政治方面，政府改革与党风建设持续推进，反腐倡廉与政府改革仍然任重道远；经济方面，我国经济发展已经进入了中低速发展的新常态，总供给与总需求失衡，供给结构与需求结构都出现了许多问题；社会方面，多元利益主体形成，社会结构越发复杂，社会保障体制不完善，城乡社会的差距进一步拉大，社会不公平现象突出，人口老龄化现象加剧；文化方面，居民文化生活匮乏，信仰缺失、道德滑坡现象增多；生态方面，我国环境问题面临的形势十分严峻，环境污染比较严重，资源浪费现象屡见不鲜。在国际方面，中国与周边国家在领土、领海上的争端一直存在，朝核问题使得东亚局势变得复杂多变，同时美国贸易保护主义抬头，使得中美之间的摩擦与冲突不断出现。面对如此复杂的国内外环境，我国需要制定强有力的公共政策，而政策战略思维与政策战略管理则是当前我国解决国际国内复杂问题的关键。随着未来我国面临的国内国际环境更加复杂多变，政策战略思维与政策战略管理势必变得越来越重要，甚至有可能成为国家重点关注的理论与实践问题。对政策战略思维与政策战略管理理论与实践的研究，能够使我国在未来复杂多变的环境下实现持续有效的治理，从而实现国家治理现代化目标。

三、中国特色公共政策战略：构建与完善的理性路径选择

实现中国特色公共政策战略研究的目标，要在结合我国制度优势的基础上，以国家发展战略为依托，以学科研究现状为起点，以现实需要为动力，探寻构建和完善中国特色公共政策学学科体系、学术体系与话语体系的理性路径，从而提升中国特色哲学社会科学的研究水平，进而为坚持和发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供坚实的理论支撑。（一）在国家战略发展的条件下探讨政策战略的理论研究与实践问题。中国是人民民主专政的社会主义国家，只有公共战略管理或国家战略管理，而没有公共部门的战略管理，因为所有政府部门、社会组织、企业及事业单位的政略（至高层次的目的）都是一致的。［3］因此，我国的国家性质与制度安排决定了我国公共政策战略化与战略化公共政策研究必须以国家战略发展目标为导向，这就要求我国的公共政策战略化研究必须以实现和完善社会主义各项制度为目的，积极发展生产力，从而实现共同富裕。在国家战略发展这个大框架下，无论是我们的政策战略思维还是进一步的政策战略管理，都要严格服从国家战略发展的根本目标，所有公共政策都不应该例外，如果政策战略与国家战略发展的根本目标相悖，必须予以修正或再造。（二）注重国家政策战略化与战略化政策的阶段性与层次性。作为一个发展中的社会主义大国，我国经济社会发展具有明显的阶段型特征，各届领导人也通过制定不同阶段的目标与任务来进行国家治理，我国各方面的经济社会政策也具有明显的阶段性特征。一般而言，我国社会主义发展要经历多个阶段，不同阶段对经济社会政策有不同的要求。因此，我国在进行政策战略研究过程中必须注重对发展阶段的分析，不同的发展阶段对政策战略有不同的要求。另外，我国政策战略研究还应该注重战略的层次性，不同阶段的战略有不同的层次。当前我国公共管理战略主要包括三个层次的框架，第一层次是总攻战略，第二层次是管制性及引导协调战略，第三层次是功能战略。相应地，我国的公共政策战略也要适应公共管理战略层次，注重区分总攻终极政策战略、管制性及引导协调性政策战略、功能性政策战略。这能够让我国公共政策战略研究有明确清楚的分类，优化我国政策战略的发展。（三）注重“理性型思维”与“负战略思维”的运用。西蒙在1976年介绍了理性的世界观、研究方法及应用手段。他论述了两个层面的理性：内涵理性和工具理性。内涵理性是指如何理性地找出应该办好的事，而工具理性是指如何把事情办好。因此，我国公共政策战略研究要注重“理性型思维”的培养与运用。战略化政策大致对应内涵理性，亦即理性地找到该怎么解决长远的政策问题、实现长远的政策目标；而政策战略化则主要对应工具理性范畴，亦即如何去相应地推动实现政策目标。如果我们在政策战略研究中仅仅注重内涵理性而忽视工具理性，政策目标就会仅仅停留在思想层面，不能付诸实践；如果我们的政策战略研究仅仅关注工具理性而忽视内涵理性，政策目标在实现过程中就可能会出现南辕北辙的现象。“负战略思维”强调风险管理，提醒相关的政策制定主体不应该总是处于盲目的乐观主义状态。根据西蒙的有限理性可知，每个人的信息收集与处理能力是有限的，同时，我们所面临的客体事物又处于千变万化的复杂状态，相应的主体不可能做出综合准确的决策。因此，管理者有必要应用“负战略思维”，在制定重大战略决策时避免乐观主义，全面考虑如何建立有效的风险管理，以保证不会在问题出现时难以补救。［3］我国公共政策战略研究尤其要注重“负战略思维”的运用，在政策战略制定过程中要考虑政策战略目标实现过程出现的各种主观与客观问题，并针对这些问题做相应的分析与总结，从而有效推动政策战略目标的实现。我国在政策战略研究过程中要将“理性型思维”与“负战略思维”结合起来，从而实现政策战略研究的全面性与有效性。（四）避免陷入西方实证主义套路与落后主义误区。我国的公共政策战略研究注意不能陷入西方研究的套路与模式。西方在战略管理方面比较注重推崇实证主义分析方法，过分地追求战略研究中的实证主义，往往会将学者的眼光局限于此时此地或者彼时彼地，而不能实现跨时跨地的分析。同时，缺乏实证经验或具体战略思维的研究者只能收集、分析描述性的实证，知其然而不知其所以然。因此，我国公共政策战略研究不能一味地模仿西方战略管理研究的实证主义套路，要结合中国具体社情、国情，运用与匹配多元的研究方法来实施政策战略研究。我国战略管理研究目前还处于初级阶段，尤其是公共战略管理研究更是发展缓慢，因此政策战略研究也就处于一种尴尬的状态。一方面，我们要借鉴西方的战略管理理论与方法，但西方的方法有重大缺陷，又难以直接适用于中国场域；另一方面，我们又要结合中国的具体条件进行创造性的探索。这就导致学者们在研究心态方面很容易陷入平庸主义状态，致使研究停滞不前，不能创造出具有中国特色的政策战略研究成果。因此，我国政策战略研究要求学者具有研究自信心，不盲从国外学者之权威，跳出落后主义的框架，采用前瞻性角度去分析，致力于掌握学科前沿理论，推广及深化历史唯物主义的世界观、方法论以及唯物辩证法在战略管理学中的应用与研究，争取实现跨越式发展。［4］

参考文献：

［1］周敬伟.负战略思维的思考［J］.时代经贸，2006（S4）：27-28.

［2］叶国灿，何晓媛.管理学［M］.杭州：浙江大学出版社，2012：125.

［3］周敬伟.构建具有中国特色的公共战略管理的思考［J］.生产力研究，2007（8）：46-47，62.

［4］周敬伟.走出战略管理学发展的落后主义误区［J］.求索，2007（3）：47-49.

作者:冉连 单位:中国民航飞行学院