公共政策城市新区综合管廊规划体系

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摘要：“综合管廊”是保障城市运行的重要基础设施和“生命线”。2015年国务院办公厅下发《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》，大力推进各地“综合管廊”建设。本文以城市新区作为载体研究对象，试图从公共政策等多个视角来理顺城市新区综合管廊的规划、建设、管理体系，为综合管廊规划管理的全过程（规划编制和规划实施）提出了应对思路和初步建议。

关键词：公共政策；城市新区；综合管廊；规划管理

1引言

“综合管廊”是最近几年城市建设的热门词汇之一，是保障城市运行的重要基础设施和“生命线”。本文所指的入廊管线，包括电力、通信、广播电视、供水、再生水、排水、热力、燃气、照明和公共视频监控以及其它可以纳入管廊的管线。随着城镇化的推进，我国城市规划对于地下管廊的建设越来越重视，目前我国城市综合管廊建设很火热，但也频现城市道路经常被各利益攸关方“开膛破肚”的现象。老城区应当结合旧城更新、道路改造、河道治理、棚户区改造、地下空间开发等要求，统筹规划、逐步推进管廊建设。本文选取就相对容易落实实施的城市新区作为研究载体进行探讨，试图从公共政策等多个视角来理顺城市新区综合管廊的规划体系，为综合管廊规划管理的全过程（规划编制、规划实施和规划监督）提供一种思路。

2综合管廊规划的空间特征及政策制约

2.1城市规划与市政管线规划的关系

各层级的城市规划，在空间分布特征上看，属于“面-块规划”，主要确定某一片区的用地和建筑布局；而市政工程规划则是各系统的“点-网规划”，工程厂站（源）布点和管网延伸的布局。从空间维度上看，城市规划侧重地上部分，更多关注城市二维平面空间；而市政工程规划规划则要考虑各系统在地上地下两个层面的布局关系，更强调三维立体空间。

2.2综合管廊规划与市政管线规划的关系

综合管廊规划是市政工程规划各系统（或部分系统）的管线部分的集成，是占据一定宽度和高度的通道网络，不是单纯的“面-块”或“点-网”。综合管廊布局主要有沿道路布局、沿绿线布局、独立用地布局（类似电力高压走廊和长距离输水输气管线等）。从空间维度来看，综合管廊主要涉及地下、地上两个层次，同时更需考虑综合管廊外部、内部的协调关系。综合管廊的构造空间较大，需高度重视外部与其他地下构筑物（如人防设施、地铁、地下通道等）的空间维度关系和相互安全防护需求。

2.3综合管廊目前存在的主要问题及政策制约

1、安全问题及空间问题。根据相关调查及新闻案例发现，地下管网建设过程中安全事故频发，且由于城市地下管线缺乏统一的规划、建设和管理，在地下管线建设中各自为政，路面反复开挖现象屡见不鲜，即常常出现“马路拉链”现象，使居民生活和出行受到了多方面影响。据统计，全国每年由路面开挖造成的直接经济损失约为2000亿元。城市地下空间更是有无序使用，资源浪费的现象，使地下空间也日趋紧张；

2、规划时序不统一问题。相关专业规划已完成布局，综合管廊规划在后，综合管廊建设与其他地下设施矛盾难以协调；

3、综合管廊规划管理（包括规划编制、规划实施和规划监督）缺乏政策依据，规范标准有些写得比较宽泛和宽松，无量化指标以支撑，设计无法把握，导致规划管控不足。

4、综合管廊建设及监管政策及分责不明确。从规划到建设，有规划、国土、交通、市政、人防等多个职能部门共同参与，运营为横向不兼容管理模式，导致各自为政，缺乏协调配合。市政基础设施建设和管理分离，不同阶段采用的规范不统一，运营单位不能参与建设和监管验收，很难控制工程质量，后期运营难度加大。

3城市新区综合管廊规划研究

3.1协调地下空间相关规划

城市新区编制综合管廊规划时，应统筹考虑所有涉及到城市地下空间设施的规划，如人防设施、地下轨道交通设施等，应优先考虑管廊所在道路或绿地范围内的地下空间设施，协调横向和竖向空间布置。综合管廊（不管是干线管廊还是支线管廊）作为市政管线的承载空间的特点决定了管廊断面尺寸相较于其他地下设施要小得多，且一般位于浅层地下空间【城市地下空间资源按竖向开发利用的深度进行分层，一般可分为表层（0～-3米）、浅层（-3～-15米）、中层（-15～-40米）和深层（-40米以下）】，在规划实施中可以与其他地下设施充分协调，实现设施布局的最优化。

3.2划定各层级规划中综合管廊规划的工作内容

城市新区在发展中会涉及到编制控制性详细规划和修建性详细规划。按照目前的城市规划编制方法，市政工程规划的“体系”是嵌套在各层级的城市规划之中的。综合管廊在控制性详细规划和修建性详细规划两个层面的规划内容和深度界定如下：

1、控规层面：根据规划片区用地性质及开发强度→较精确核算各地块水电气热等负荷（或用量）以及转输负荷（或用量）→确定管廊纳入管线种类及管径→校核总规确定综合管廊走向是否合理（控规可以对不合理的进行修正）→根据道路线型、断面、竖向标高等确定综合管廊的断面形式和尺寸，管廊三维控制定位等；

2、修规层面：城市规划的修规层面一般针对具体的地块单元，有明确的开发主体，而城市综合管廊位于市政道路或绿地下，具有公共属性。因此这一层级的修建性详细规划其实和初步设计方案深度相同，甚至可以和道路的设计方案同步进行，一体化设计。根据控规确定某条道路下的综合管廊相关参数→进一步细化管廊内管线排列方式、管材、附属设施、维护要求和投资估算等。总之，应从规划编制的技术依据入手，对涉及各层级综合管廊规划的内容和深度进行修改调整，使不同层级规划在内容深度上更好地融合，更好地发挥作用。更要对综合管廊各工程系统规划涉及到的技术标准、规范认真梳理，及时修订经实践证明不准确不适用的内容。

3.3综合管廊规划管理与实施

3.3.1规划管控依据

《综合管廊规划》作为城市规划的组成部分，除顶层的《城乡规划法》依据外，同时需要遵各相关行业的国家法律和部门规章，如人民防空、地下轨道交通、电力、燃气等相关法律法规。《综合管廊规划》既需要制订技术性解决方案，又需要提出制度性变革策略，因此综合管廊规划是整合地下管线规划的“多规合一”的专项规划，将规划的核心内容纳入城市总体规划及控制性详细规划，通过信息化管理和建设程序与制度的调整促进各类管线的建设与综合管廊建设规划的衔接。尤其城市新区相对独立的空间单元，应积极研究落实各相关法律法规，形成新区综合管廊建设的管理规定，突出依法管理的依据充分。

3.3.2规划管控手段

从管控手段上看，综合管廊地上部分的设施（如控制中心等）和有单独用地需求的地下部分适用于“一书两证”制度，但绝大多数依附于城市道路的地下综合管廊则不适用“一书两证”制度。

1、综合管廊地上部分设施或有单独用地需求的地下管廊管控手段

类比其他建设用地的规划管理模式，管理流程具体如下：综合管廊地上部分设施或有单独用地需求的地下管廊纳入总规（或控规）中黄线控制范围→根据总规（或控规）核发选址意见书→根据控规提出规划条件或“规划设计要点”，核发建设用地规划许可证→根据修规或管廊设计方案，核发建设工程规划许可证。以往的土地使用权政策往往忽视地下空间的规划许可，各地可在城市新区先行先试，形成配套的地下产权政策，引导综合管廊“一书两证”的规范和高效办理。

2、城市新区依附于城市道路的地下综合管廊则管控手段

本文探讨的城市新区的综合管廊规划明确管廊与道路同步建设，不考虑管廊独自建设的情况，管理流程具体如下：根据总规（或控规）核发选址意见书（与所在道路的选址意见书一并核发）→根据控规提出规划条件或“规划设计要点”（纳入道路的规划条件），核发建设用地规划许可证（与所在道路的建设用地规划许可证一并核发）→根据修规或管廊设计方案（可纳入道路的设计方案中），核发建设工程规划许可证（与所在道路的建设工程规划许可证一并核发，也可单独核发）。城市新区综合管廊工程与所在道路一同申请规划许可，与城市道路同步建设。在道路和地下综合管廊完工后，其使用权和管理权同时移交市政或者建设管理机构。地下管线的经营单位可以向地下综合管廊的管理单位(市政或者建设管理机构)申请使用权，而不需要再进行建设及相应的“一书两证”申请。

3.3.3规划实施重点关注

城市新区的综合管廊从规划实施角度看，市政工程系统往往超前于城市建设，即所谓“基础设施先行”。在规划时限和实施时序方面，应更多的考虑城市道路的规划实施时序和各市政系统站厂布局和主干管线走向。城市综合管廊的规划管理是一个动态的复杂的过程，还应结合城市新区的智慧城市建设，构建地下空间信息共享平台，建立长效协调机制。由规划和市政主管机构牵头，联合各相关机构，共同建立实时动态的综合管廊地下管线建设信息共享机制，并与国土部门的地籍、地勘、测绘等系统以及公安、人防、交通等部门的信息系统建立衔接机制，从而为规划管理提供便利。

4、结语

在各地综合管廊建设成为热点的背景下，与综合管廊规划相适应的政策体系尚不完善。本文以城市新区作为试点，对于综合管廊规划体系进行梳理，浅显的提出了规划政策应对思路和初步建议，期望能在新区的实践中总结经验，未来要逐渐扩大范围，适应更复杂的情况。

参考文献

[1]张晓军等.城市地下管线规划管理机制优化探讨.《城市规划》.2015.04期

[2]郐丽艳.公共政策视角下的综合管廊规划问题及政策应对.《规划师》.2017.04期

作者:李肖亮 单位:江苏省城镇与乡村规划设计院