公共政策视角下城市规划师角色转变

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〔摘要〕传统城市规划师更多地充当了城市建筑师、规划技术专家和政策分析师的角色，而公共政策导向下的城市规划师则是公众利益的代言人，是各方利益的沟通者和协调者。通过比较不同规划理念下规划师的角色差异，对中国的城市规划和城市规划师角色转型进行了分析，认为中国的城市规划师虽然仍在传统的规划框架下开展工作，但公共政策导向的规划理念已经成为一种趋势。

〔关键词〕公共政策;城市规划师;规划转型

一引言

1．研究城市规划师角色转型的意义经济学家斯蒂格里茨认为，中国的城市化是影响未来世界社会经济的重要事件之一。在这一进程中，由于城市集聚和承载了城市化过程中的大多数资源，因此如何使城市成为更美好的生活场所便成为城市化成功与否的重要判断标准。城市规划理念正是城市治理思维的集中体现，城市规划通过其公共政策的效力发挥作用，考察城市规划内容和理念在中国城市化进程中的变化，能够了解关于城市规划师职业内容和角色定位的基本信息。城市规划是公共政策的一部分，在城市规划面对的规划环境和对象日益多元复杂、规划所涵盖的政策领域逐渐广泛的背景下，城市规划师具有维护社会公平、建构社会资本和通过规划提升经济效率的重要职责。从城市规划理论和实践发展的脉络来看，现代城市规划由产生之初的问题导向逐渐转向理性规划、继而转向公共政策规划。城市规划的这种转变与城市规划所处的政治经济环境是分不开的，城市规划的变迁是一个社会政治和经济变迁的反映。一方面，城市规划师是城市规划转型的被动适应者，根据城市规划的内容展开工作;另一方面，他们又是促成和丰富城市规划的主动创造者，基于城市规划师的角色主动调整达成公共政策的目标，进而促进社会整体事业进步。

2．城市规划师与城市规划之间的关系

一种职业角色的内容是由这一角色所适应的社会环境决定的，城市规划师的职业地位本身是由城市规划的内容特质决定的，并且城市规划的发展受制于整个社会经济的发展。直到最近，大多数城市规划专家和学者以至于城市规划的实践者仍然相信城市规划就是一种技术理性，虽然大多数人采取一种时髦的说法，将城市规划视为一种公共政策，但并未就城市规划的公共政策内涵以及具体的行动策略给出更多解释。基于此，城市规划师的角色任务就是描绘规划蓝图，在规划中进行公众调查和访谈，为规划蓝图服务。有些学者相信中国城市规划的内容和实质已经发生很大变化，因此城市规划师的角色和工作内容也随之而变。孙施文在总结西方城市规划师文献的过程中提出城市规划师的角色地位是由城市规划在社会经济中的地位决定的。陈有尝试从中国城市规划对象和宏观环境的变化对中国城市规划师职业地位的影响视角入手，对规划师角色分化后的方向进行了研判，提出了为政府工作的政府规划师，以市场需求为导向的职业规划师以及社区规划师的概念。

何丹、张京祥等从转型过程中市民社会运动兴起的角度出发，分析了公民与国家之间基本架构的变化以及城市规划师在新的城市社会基本治理结构中的定位，提出了城市规划师与非政府组织和社区合作治理的思想。陆枭麟等从城市文化重构的角度提出了城市规划师的文化角色塑造。朱喜刚从两型社会的构建着手，明确指出服务于两型社会的城市规划师应该由“技术专家”向“公众价值的倡导者”转变。黄明华、王林申、潘昆和约翰•弗里德曼、刘佳燕都认为当前的城市规划应当在社会规划和公共政策的视角下进行讨论。

3．城市规划的政策属性

对于当前城市规划的发展，学者们都愿意将城市规划的内容和城市规划师的角色置于一个变动的环境中进行考查，有的人认为对理性规划思想的改造在实践中亦有用武之地，有的人尝试在变动的社会里赋予城市规划师更加重要的角色。需要注意的是，从政策的角度来讲，城市规划从产生之初就是对公共空间的塑造，是公共政策的一部分，中国城市规划由物质空间属性向蕴含在空间属性里公共利益的转变使城市规划逐渐转向政策科学。因此传统城市规划向公共政策视角下城市规划转变的实质就是公共政策的内在机制发生了变化，包括政策理念、决策方式、参与主体、政策产生过程等。本文的基本研究逻辑是:首先，政治经济的转变会导致社会制度体制的变革，进而会导致城市以及城市规划和相应政策的变化，本文将探讨这样的变化是否会对城市规划师的职业内容产生影响;其次，依次分析传统规划师的角色和公共政策视角下的城市规划师角色，继而提出判断城市规划和城市规划师职业身份是否发生转变的标准;最后，讨论中国规划师面对的困难以及转型的核心竞争力如何构建。

二传统城市规划师角色的演变

现代城市规划是为了应对伴随工业化和城市化快速发展而产生的问题出现的。19世纪英国工业革命蓬勃发展，工业生产组织方式影响了人类聚居模式的转变，以资源和交通站点为生产组织中心的地带产生了一大批城市。在这些城市中，疾病蔓延、环境和水污染、城市基本设施建设缺乏和混乱等问题不仅对工业生产效率带来影响，也严重威胁城市居民的生命财产安全。为了解决这些问题，在一些工业化国家的城市兴起了著名的公共卫生运动、环境保护运动和城市美化运动，这些运动以及相关的城市立法成为现代城市规划的雏形。值得一提的是，这一时期一些重要的社会学家如罗伯特•欧文、埃比尼泽•霍华德的思想深刻影响了城市规划的发展。

早期城市规划师是以建筑师的身份开展工作的，城市规划的内容在当时被看成是建筑学，城市是个体建筑在空间上的扩大和延伸，建筑学和城市规划在很大程度上处于融合状态。城市规划是一门实践艺术，并且具有“终极状态”和“蓝图”目标。建筑师将城市看作是物质空间，进行结构设计，注重城市结构与功能的合理匹配，并且用物质效用观点和美学视角来观察和评价城市，完成城市基本物理形态的构造。理性主义是现代主义思想的内核，深深影响了现代城市规划的发展。城市规划通过积极的方式解决城市化和工业化过程中产生的问题，让城市这个现代“工程”更加美好，反映的是现代“目的—工具”理性。工具理性范式影响下的城市规划形成了具有代表性的理性综合规划、系统规划和程序规划理论。传统韦伯式理性盛行的时代正是西方资本主义国家进入社会和经济关系震荡和调整的阶段，早期自由放任的市场经济使得经济逐渐“脱嵌”于社会并造成社会系统的严重问题，社会系统对于自由放任经济造成危险的反应是民众通过政治表达使国家干预成为弥补自由市场经济伤害的药方。社会主义的正义和公共利益的诉求在社会中形成一定共识，规划作为代表公共利益的政府干预的有效手段开始发挥举足轻重的作用，城市规划进入政治和经济系统，作为具有城市规划专业知识的城市规划师便充当了技术专家的角色。

理性综合规划的规划师们依靠由分析到综合的理性分析方法，设定规划的总目标和次级目标，研究达成目标的各种备选方案，通过系统全面的比较选择总体效用最大的方案。规划师既需要美学欣赏和城市设计的技能，又需要掌握理性规划的科学和逻辑分析方法。系统分析强调理性的分析、结构的控制和系统的战略，目标是了解城市作为一个功能系统是如何运行的，也包括对城市社会和经济的全面认知。在系统规划理论里，规划师需要认识城市的复杂性和相关性，重视城市规划的动态性和灵活性。在城市规划师的知识结构里，他们需要掌握数学建模、统计分析和逐渐兴起的计算机等科学。规划的程序从格迪斯的“调查—分析—规划”，到相对完整的规划理性行动过程:界定问题—确认比选方案—评估比选方案—方案实施—效果跟踪。程序规划论述规划的途径而不是目标，对规划师来说它是一个工具型的推理模型，提供了理性规划的基本方法。

三公共政策导向的城市规划师角色

西方城市规划理论在20世纪60年代之后发生了转变，主要原因是战后西方各个国家社会的多元化发展，公共政策导向的城市规划和城市规划师在这一时期成为影响社会政策和社会价值理念的重要力量。公共政策导向的城市规划强调规划中的民主，以及与之相随的民主价值、自由观念等，强调规划过程的交流与合作，通过社会运动式的途径来达成共识。城市规划师在公共政策导向下的规划理论来源主要有三个:倡导性规划、沟通式规划和协作式规划。规划师的角色和观念发生了转变，规划师从技术专家的角色逐渐转变为沟通者，规划师启发公众，提供规划技巧，在需要时做出规划判断。

在倡导式城市规划的过程中，规划师的角色至少包括两个内容。一是规划的技术专家，他们在规划过程中宣传与倡导政府及其他众多团体的利益。达维多夫提出的倡导式规划观点就是这个时代规划转型的代表，他从律师的职业得到启发，认为城市规划师应该像律师一样为公众利益进行辩护，此时，公共利益是分裂的，很难自动找到他们的共同利益，因此需要专业人员为他们代言。另一方面，倡导式规划认为应该将多元化的规划展现于公众面前，而不仅是展示单一机构编制的规划，实际上规划成了基层社会民主的一场革命。沟通式规划的合理性观念是通过主体之间的交流达成的。沟通式规划的规划师在该体系下的工作核心是与相关利益主体进行交流和沟通，规划师主动参与规划及相关政策的制定。通过规划师的努力，不同利益集团更深入地了解规划主题，并了解各方对该主题的认知和立场，同时修正和调整自己的立场，最终达成共识。规划师最重要的技巧是“听”和“沟通”，组织不同利益代表者交流协商达成共识。

协作式规划的理论渊源是哈贝马斯的交往理性理论，交往理性是对韦伯传统目的理性的反思，强调行为协调过程中的“同意”机制，并且“交往合理性是通过交谈、论证、说服等过程达到的一种共识，这种共识只是暂时的、脆弱的，它本身是‘可误性的’和‘不完全性的’，因为主体之间的交往与讨论归根结底都须诉诸理由”。当这一理论被应用到城市规划领域时，经帕齐•希利等人的阐述和发展，使之成为规划发展史上的“沟通转向”。协作式规划的城市规划师面对的最直接问题是通过公共参与决策的规划方案并不能有效执行，规划在应对公共治理和集体行动问题时通常会造成沟通性规划无果的状况。在这些环境中，规划师在充当协调者与协商者角色的同时，还需要有价值追求和政治博弈策略，在规划过程中尽量发挥其专业知识影响决策，在公共事务中扮演协调者与领导者的双重角色。

四不同规划理念背景下城市规划师的差别

传统的城市规划师与公共政策导向下的城市规划师其角色有着本质区别，这种公共政策导向的城市规划是城市规划内容的一次革命，不同于将城市规划单纯看作空间理性规划的延续。在某种意义上，城市规划就是新马克思主义关于城市空间的定义，这个空间就是整个社会，这时，城市规划获得了与公共政策相同的内涵和外延。从传统规划师与公共政策导向规划师角色的对比，至少可以找出以下主要不同:从规划师所面对的基本社会特征来看，传统规划师处在一个工业化和现代化扩张时期，需要对未经开拓的空间进行工业化构造;公共政策视角的规划师处在多样性被充分尊重、需要广泛交流与合作以达成共识的社会交往局面中，工业化的集中和大规模批量化生产的思维让位于分散、精细和个性化的社会需要。

在规划思想上，传统规划师倚仗理性规划，这实质上与技术科学的大发展以及之后整个政策科学的广泛应用一致，而沟通与协调则成为各个政策规划师的主要规划理念;就规划范式而言，前者注重结构，后者注重合作沟通;从规划师的角色看来，传统规划师是政府部门的技术性官僚，一方面他们有着城市规划的专业知识，另一方面他们又是政府公职人员;公共政策视角下的城市规划师不拘泥于任何正式岗位，而是扮演利益代表和平衡者的角色。另外，在规划的重点上，传统城市规划师重在蓝图规划，重在物质环境设计和土地空间利用，而公共政策导向的城市规划师重在政策和社会规划。由于传统的技术倾向，使得规划师们能够在比较单一的空间设计上保持价值中立，而当空间被赋予了丰富的内涵时，规划师再也不能维持中立价值，因为在这时，多元价值并立，政府以及其他各个利益群体的价值呈现在规划师面前，很难判断哪个规划价值是中立的。这样，规划师的职责就是维护社会整体价值的增加，即维护最少受益者的最大收益，也就是维护社会公平正义。五中国城市规划师的选择

1．中国城市化阶段与规划师角色需求

一种职业角色的内容是由这一角色所适应的社会环境决定的。城市规划师的职业地位本身是由城市规划在社会经济发展过程中的作用决定的。中国城市规划环境在中国经济和社会变革的同时也发生了显著变化，那么怎样判断城市规划是传统城市规划还是公共政策视角下的城市规划?对此，以下三个理由可以作为判断标尺。

城市化还有空间拓展的需求，决定了当前城市规划的空间和土地导向，也就决定了城市规划师以空间蓝图为核心的工作理念。空间是城市规划的基本依托对象，城市规划师的所有工作首先在空间中完成。城市化过程就是对旧城和非城市地区的空间以城市所有权的形式、生产组织结构、社会制度结构等重新构造起来。以2017年统计的58．5%的中国城市化水平计算，与城市化相对成熟的超过65%的城市化水平相比，中国的城市化还未达到支撑城市有效生产和生活的规模水平，因此空间拓展是一个必然过程，从而城市规划必须首先以城市的方式来建构城市，以蓝图来划定基本利益关系。

从规划愿景和共识达成的角度来讲，目前的城市规划是以政府的意志、规划师的蓝图为主导。一个基本合乎逻辑的认知是，规划的愿景和共识应该是规划的主体对象对于自己所处社区或空间的权力达成共识，当然，这种权力的主宰者只能是规划对象的全体意志。那么，在何种情形下这种权力会出现被严重和被剥夺的情况:一是空间的规划主体对空间的产权不明确(单个的或者集体的)占有;二是主体对象有明确的产权关系，却没有规划愿景和共识达成能力。公共政策导向的城市规划愿景的达成必须是由有能力的市民群体在拥有空间权力基础上主导的行动，政府和规划师则在其中发挥辅助作用。

从规划政策的全过程，尤其是公民参与状况来讲，依据公民参与的阶梯理论，当前规划过程中的公民参与处于政府主导的无参与阶段或者初级象征参与阶段，公民参与没有实质的公民权利。公民参与是现代公共政策形成的重要步骤，没有实质的公民参与，现代社会民主和法制的根基就会缺少活源之水。由于城市化快速变动过程中城市利益关系的极度不稳定性，使得公民的利益权利没有稳定基础，公民参与还只处于为政府主导的规划服务阶段，而规划师在这个过程中也只是通过公民参与搜集信息。因此，可以根据城市规划的主要性质和内容判断目前城市规划师的职业阶段仍然是以技术蓝图为主导的传统阶段。

2．面向未来的城市规划师

20世纪80年代以来中国城市和农村基本经济关系和社会关系的巨大变化其影响是深刻的，城市规划在这种环境下应该重新认识其价值追求和内涵实质。事实上，在上世纪，城市规划从传统规划向公共政策导向的城市规划转变在西方城市化成熟的国家就已经成为趋势。在中国城市化水平较高的珠三角和长三角地区，城市规划师的角色也已经悄然发生了改变，他们不再为政府服务，而是深入社区之中，启迪规划主体意识。但是，总体而言，城市规划师的角色并未因城市化的迅速发展而转型，而是利用了城市化快速发展的过程来实践传统的城市规划理念。

那么中国城市规划师角色转型的关键条件是什么呢?只有当城市规划师在面临两个基本压力时，才会发生根本转型，并且这种压力是发生于社会政治经济的变迁，其表现就是城市化。首先是空间倒逼，当城市发展由增量扩张到存量调整，并逐渐转为增量为主的阶段时，城市规划师工作的空间压力就形成了;其次是社会倒逼，集中体现在社会需求结构的变化，尤其是占有社会大多数的中产阶级不断增加的需求层次，中产阶级需求层次的变化与城市规划师的转型是同步的，中产阶级需求的形成即新的城市规划师的形成。中国的城市化一旦高水平稳定，城市没有新增的空间扩展需求，只有不断提升主导阶层的消费需求，那么规划发生转向就是不可避免的。此时规划面对更多的是多元利益主体的利益分配和实现问题，规划师的工作内容及职责将会发生转变。面对传统城市规划可能的空心化问题，现在思考转型后城市规划师的核心竞争力，似乎正是时候。

参考文献

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［7］黄明华，王林申，潘昆．城市规划作为公共政策背景下的规划师角色与应对［C］．2007中国城市规划年会，2007:631－636

作者:王建峰 刘云华