我国公共政策权威性研究

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提要：公共政策权威性的高低在很大程度上决定着政策的效果。在我国经济社会发展和社会转型过程中，大量的公共政策被制定出来并加以执行，它们对社会发展发挥重要的作用，但另一方面也有不少政策的效果并不理想，究其原因政策的权威性不足是导致这一偏差的根本原因。本文对影响公共政策权威性的因素和权威性不足问题进行分析，并从影响公共政策的主体、客体、环境和工具、手段等方面提出提高政策权威性的对策。

关键词：公共政策；权威；政策主体

权威性是指具有使人发自内心信服的力量和体现威望的性状，让人无条件相信，不产生怀疑。公共政策权威性是指公共权力机关制定的有关政策、行为规则具有很强的公众影响力和威望，让人们对其产生高度认同感、自愿的服从和支持的一种性质和状态。一个国家的经济发展、环境保护、社会保障、公共基础设施及公共教育等诸多社会问题，都需要由公共政策来调整和解决，政策的权威性状况极大的影响着这些问题解决的程度和效果。因此，必须重视和提高公共政策的权威性。

一、影响公共政策权威性的因素

（一）公共政策主体。公共政策主体是指在特定的环境中直接或间接的参与公共政策的制定、实施、评估的个人、团体或组织，他们不同程度地介入到公共政策过程之中，影响着政策的权威性。

1、公共组织的角色、地位和形象。组织机构的角色定位、职权大小、组织结构和责权分工、组织文化和工作效率等组织的性状和表现，在不同层面、不同程度上从政策制定、执行、评估、监控和调整等方面影响着政策的质量和效果，最终影响着政策的权威。

2、公共组织中工作人员的个人自身素质和能力。公共政策是由人制定、贯彻实施和评估的，工作人员自身的素质和政策水平，影响着政策方案的质量、政策执行效率和效果、政策监控的有效性、政策评估的客观性和公正性，进而影响政策的权威性。公共政策工作人员自身的素质包括工作人员个人的知识水平、业务能力及职业道德等综合素质。

（二）公共政策客体

1、政策目标的定位。公共政策目标的定位是建立在对公共问题的情势分析的基础之上，涉及的范围广泛、表现形式多样且内容丰富、相互关系复杂。因此，在完成公共政策问题的分析之后，公共政策目标定位就成为另一个影响政策权威的、值得重视的问题了。政策目标是否能最大限度地体现公共利益、能否代表最广大人民群众的要求、是否客观适当等都影响着政策的权威性。

2、政策方案规划的质量。政策内容的公平、公正、公开性程度，决定了政策的完整性和公平性及公众对政策的了解度与支持度，从而直接地影响政策的权威性。政策工具、政策方法和手段的科学性和正当性，一定程度上决定了政策的效率和效果，间接影响着政策的权威性。

（三）公共政策环境

1、公共政策的一般环境。公共政策的产生、存在和发展都与环境因素存在密切的联系，受到环境的影响。公共政策是政策环境的产物，环境决定和制约政策，起主导作用；政策则改善和塑造环境，具有反作用，二者存在辩证统一的关系。公共政策的一般环境包括经济资源环境、政治法治环境、社会文化环境和国际环境等。世界经济格局与运行状态，一国或一个地区经济体制、经济结构、经济发展速度和水平、经济总量等要素构成的经济环境状况影响着公共政策的物质基础；一个国家或地区的政治制度、政治局势、大政方针、政府行为等构成的政治状态和法律体系、法律机构、执法状况与社会治安等构成的法治状态在一定程度上决定着公共政策权威性的制度基础；一国或一个地区的社会规范、教育、科技、道德等构成的社会文化环境是影响公共政策权威性的思想基础。

2、社会舆论环境。任何一项公共政策在其政策周期内都会受到社会的极大关注和议论，也就是说政策过程全程都处在一定的社会舆论环境之中。社会舆论的主流观点、倾向在很大程度上影响着政策的权威性，如果舆论有利于政策，则会提高政策的权威性，反之则会降低政策的权威性。在今天这个媒体越来越发达的网络时代，社会舆论对公共政策及相关部门和人员的影响也越来越大，需要更加重视。

（四）公共政策资源和工具。公共政策资源包括物质资源、人力资源、资本等有形要素和信息、规则、权威资源等无形要素。公共政策资源是否充足决定着政策方案的质量、政策的执行效率、政策监控和评估的效果，从而影响其权威性。一方面公共政策资源量的充足性与否，直接影响着政策运行过程；另一方面公共政策资源结构、资源配置方式，同样影响着政策的权威性。公共政策工具是人们要解决社会问题或实现某一政策目标都必须采用的具体手段和方式。在政策过程中，选用何种政策工具和方法对公共组织能否达成既定政策目标具有决定性影响。在政策周期中，始终存在着各种方法和手段的选择问题，如行政手段、经济手段、法律手段、思想教育手段等，关键是选择一种最恰当、最合理的手段和方法，提高政策的有效性和权威性。

二、我国公共政策权威性不足原因分析

为推动我国经济社会快速发展和社会转型，党和国家出台了众多的、涉及各个领域的、各种类型的政策，各级地方政府根据国家的基本政策并结合本地的区情也制定了诸多地方政策，其他一些社会公共组织也在各自的职能领域形成了纷繁复杂的社会政策，整个社会形成了一个由各种政策相互交织的政策网络。这些政策对推动社会发展发挥了积极的作用，但是我们也要看到，在这些政策中政策质量不够高、政策效果不佳、政策目标未能实现等问题也是极其普遍存在的现象。导致这一结果的根源是政策的权威性不足，而具体原因是多方面的，主要在于以下方面：

（一）政策主体存在缺陷

1、政策组织机构设置不科学，公信力不足。政策活动都是由一定的公共组织推动的，政策制定、政策执行、政策监控和评估等政策行为都由一定的组织机构承担。由于组织机构本身作为一个利益群体，也会从本部门利益出发，在政策制定、执行、评估过程中，难免会在一定程度上影响其公平性，从而影响政策的权威性。长期以来，组织机构臃肿、责权不清、部门本位主义、工作效率低下等官僚体制的弊端是我国大部分公共组织的通病，虽然进行了数次机构改革，可是效果并不明显。公共组织的这些弊端一方面直接导致由他们运作的公共政策质量和效果欠佳，进而降低了公共政策的权威性；另一方面这些弊端同时损害和降低了公共组织的形象和影响力，引起公众对他们的不信任，使得其公信力不强，间接影响着由他们操作的公共政策的权威性。

2、公共组织的工作人员整体素质不够高，政策能力不强。在我国，大部分公共组织对工作人员的招聘选拔制度都不够科学，员工培训又比较欠缺或者缺乏针对性和实效性，加之高等教育还未适应社会需要及社会大环境中一些不良思潮和风气的影响，公共组织的工作人员大量存在与工作要求和岗位职责不相符合的诸多问题，比如思想觉悟不够高、工作态度不够端正、工作作风不良、业务能力不强、工作效率低下等。一方面工作人员个人综合素质不够高、胜任力不够，难以迅速处理好社会中出现的各种问题，让百姓满意，这自然会削弱由他们操办的公共政策的权威性；另一方面工作人员职业道德意识较弱，在政策执行过程中，由于利益的驱使，常常出现追求个人利益，损害国家利益、其他部门利益和集体利益的现象，必然会削弱公共政策的权威性。

（二）政策的目标和内容存在偏差，正当合理性不够

1、部分政策的目标欠缺适度合理性。公共政策往往涉及多个目标，这些目标交织在一起，相互影响且可能相互冲突，给政策目标的确定带来困难。由于主客观原因，一些政策部门和人员在确定政策目标时，经常出现目标设置不当、不科学、不合理的问题，比如目标错位、目标过多过高、多个目标相互矛盾等，从而偏离政策的正确方向，导致政策质量不高，最终影响政策的权威性。

2、一些政策内容的正当性不强。公共政策的本质是政府对社会公共利益的权威性分配、调节与增进，如果政策未能协调处理好各种利益关系，就可能产生和加剧社会矛盾，必然影响政策的权威性。在我国，不少政策的内容存在公平、公正、公开性不足的问题。另外，由于政策对象的复杂性和广泛性，政策很难覆盖社会各阶层，故而容易造成各阶层利益冲突，因此在政策制定、执行、评估过程中，大量存在政策对象的片面性问题。在这种情况下，政策内容的正当性问题必然受到广泛关注，处理不当就会引起公众的质疑，影响政策的权威性。近些年来，为解决广受社会关注的医疗、教育、住房、收入分配、社会保障、环境保护等民生问题，中央和地方政府推出了一系列的政策，可是这些政策大多都不够成熟，存在诸多弊端，没有有效解决问题、实现政策预期的目标，让公众产生失望和怀疑情绪，降低了政府政策的权威性。

（三）公共政策环境复杂多变。由于我国还处于社会主义初级阶段，在国内面临着经济发展、社会转型、体制改革、制度建设、文化传承、环境保护等诸多任务，国际上也面临着极大的经济竞争、政治争斗、贸易冲突等环境压力。在这一转型发展过程中，没有历史经验可循，不可避免的会出现这样那样的问题，诸如市场经济发展过程中产生的地区差距、居民收入差距、行政垄断和不正当竞争等问题；民主政治发展过程中出现的贪污腐败、权力寻租、部门主义、行政低效等问题，导致体制改革进展缓慢；法律制度不够完善、执法不严、法律监督和违法责任追究不力，损害了法律的威严；经济发展过程中存在的高消耗、高投入、高污染问题，带来的资源利用效率低下、生态环境遭到严重破坏；科技创新激励和保护制度建设不力，整个社会创新不足、山寨泛滥、低水平重复建设和价格战随处可见；民族信仰缺失、国民整体素质不高、价值观失范、社会道德滑坡，等等。加上错综复杂的国际关系以及国际上一些别有用心的敌对国家的寻衅滋事。在这种内外复杂多变的环境的夹攻之下，公共政策的权威性必然受到其影响。另外，我国网络舆论环境由于缺乏必要的法律规范和有效的引导，不但难以发挥其在政策宣传、教育方面的作用，甚至一些不正常的、虚假的、错误的信息的传播和讨论还降低了政策的权威性。

（四）公共政策资源和工具不充分

1、政策资源不足。如前所述，政策资源是否充足和配置是否合理是决定政策有效性的重要条件。巧妇难为无米之炊，受制于经济发展水平和资源配置体制，不少政策都存在着资金不足、专业技术人员欠缺、信息不充分、资源投入失衡等问题，从而使得政策方案质量不高、政策执行效率低下、政策监控和评估障碍重重等问题，严重影响了政策效果的发挥，最终危及政策的权威性。如何提高资源的利用效率，以最小的资源投入获取最大的效益回报，提升政策权威性，这是值得思考的问题。

2、公共政策工具和方法不当。一项政策要产生良好的效果，需要根据具体情况和需要，将政治、经济和市场等多种方法结合使用。我国一些政策机构和人员，由于自身素质不高和组织机构的混乱性、狭隘性，他们掌握的政策方法和工具不足，在政策过程中使用的政策工具缺乏灵活性和针对性，常常比较死板教条和单调。比如，政策执行机构习惯使用传统陈旧的行政手段、经济手段、法律手段、思想教育手段等，而对新的市场化工具、社会化手段和方法运用较少，导致政策效率降低，难以获得政策对象和公众的认可和支持，最终波及政策的权威性。综上，导致我国公共政策权威性不高的原因是多种多样的，其中政策规划质量不高、政策执行偏差、政策多变是影响我国政策权威性最主要、最普遍的因素。

三、提高公共政策权威性的对策建议

解决我国公共政策权威性不足问题是一个复杂、系统的过程，可以考虑从以下几个方面入手：

（一）改善和提升公共政策主体的权威性

1、加大政府职能改革，尽快建成服务型政府。加快政府机构机制体制改革，实现组织职能重心、职能体系结构、职能方式、职能关系转变。一方面合理设置和精简机构、科学划分和配置职权、明确权责关系，解决机构臃肿、责权不清的组织混乱和低效现象；另一方面改革和简化组织机构办事程序，提高组织办事效率。通过科学设置和划分公共组织职能和结构，实现从管制向服务转变，从而增强政策组织的权威性。

2、改革公务人员招聘和培训工作，提高工作人员素质和能力。首先，要改革公务人员招聘选拔制度，做到人才测评的全面性和准确性，提高公务人员选拔的效率和质量，从入口防范素质不高、职业道德水平低下等不符合公共组织要求的人员进入公共组织。其次，一方面对工作人员进行阶段性培训，使其具备能适应不断变化的社会环境的相匹配的文化知识和业务技能，能从容的处理变化中的各种公共事务；另一方面在职业实践活动中，不断进行自我教育、自我改造、自我批评、自我完善，不断提高自身的职业道德意识，从思想上提升自己的素质。最后，建立正常的公务人员退出机制，对于严重违反职业要求和组织规范的、通过培训素质能力依然达不到岗位要求的人员，通过清退、换岗、自动或劝说退岗等方式让其离岗，从出口处纯洁公务人员队伍和提高队伍的整体素质。

（二）增强公共政策客体的权威性

1、准确界定政策问题，科学设置政策目标，增加政策目标的明确性，使得政策目标具体化。一方面政策目标制定者，通过听证会、德尔菲法、公共邮箱信息搜集等广泛采纳各方意见建议，并且和各领导、专家学者反复讨论论证，明确政策目标及政策指定的意义，准确界定政策问题；另一方面在政策传达期间，通过领导会议或内部传达等方式，强调传达时务必保证信息的真实性，切忌歪曲理解导致信息的失真，并且通过文件附件形式使得政策具体化，避免政策目标的执行偏差，从而提高政策的权威性。

2、提高政策方案规划质量，强化政策内容的正当性。一项政策方案，直接影响着政治经济文化的发展。要提高政策方案的质量，要求政策方案制定时遵循基于国情原则、社会公正及利益补偿原则和民主参与原则，从本国国情实际情况出发，维持社会公正，听取社会各界不同意见和建议，突出公共利益并保障其实现。提高政策方案规划质量，凸显政策内容的正当性。

（三）优化公共政策环境，提高环境适应能力

1、提高政策环境的分析、把握和适应能力。我国处于社会转型阶段，各方面环境关系复杂。政策制定时，应从宏观角度分析市场经济、民主政治、体制改革、法律制度方面存在的问题。正确认识国际环境，合理把握力度，全方位协调处理各方面的关系，不断提高国家的适应能力。

2、创建良好的社会环境。切实贯彻十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念精神，实现经济结构战略性调整，提升发展整体效能、推进事业全面进步，实现生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展，实现人与自然和谐，拓展经济发展空间、提升开放型经济发展水平，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。坚持创新发展，推动新技术、新产业、新业态蓬勃发展。坚持协调发展，牢牢把握中国特色社会主义事业总体布局，促进经济社会协调发展。坚持开放发展，奉行互利共赢的开放战略，积极参与全球经济治理和公共产品供给，提高我国在全球经济治理中的制度性话语权，构建广泛的利益共同体。坚持共享发展，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，增强发展动力，增进人民团结，朝着共同富裕方向稳步前进。在五大发展理念的指导下，建成一个经济、政治、文化、社会和生态五位一体共同发展的优良的社会整体环境。

3、加强对社会舆论环境的规范和引导。一方面整治、规范网络舆论环境，使得舆论环境从无序变得有序；另一方面完善舆论环境方面的法律制度，使得有法可依，保证舆论环境的稳定性，从而让公众有渠道发言，并且发言受到法律保护。

（四）优化公共政策资源配置，创新政策工具和方法

1、提高政策资源的利用效率。资源的有限性要求政策执行机构提高资源的利用效率，一方面精打细算，做好规划和财务预算，提高量的利用率；另一方面优化资源配置结构，提高资源的利用效率，以最小的资源投入获取最大的效益回报，并公开各项开支，增加公众的信任感，从而提高权威性。

2、创新和优化政策工具，丰富政策手段，提高政策方法的有效性。利用定量和定性分析对政策评估后，在执行政策时多方面采用政治、经济、市场等多种方法，灵活处理市场不断变化的各种突发事件，提高政策执行效率，从而间接地增加其权威性。政策实施过程中，根据具体情况，除了传统的将行政手段、经济手段、法律手段、思想教育手段等有机结合，还可以创新使用市场化工具和社会化手段，提高执行的效率，促进政策目标的实现。

四、结语

影响公共政策权威性因素的四个方面和存在的主要问题，它们之间并非独立存在，公共政策主体、客体、环境和手段之间相辅相成，相互影响，相互融合。政策主体与政策客体相互依存，一方的存在以另一方的存在为前提；政策主体全方位的认识、把握环境，并适应其实际状况；政策执行手段、方法为政策主体所用，而政策主体优化政策手段、方法。因此，在提升公共政策权威性的过程中，应全方位把握政策主体、客体、环境、资源和工具方面的联系，针对性地采取措施，有效地提高公共政策权威性；切忌一叶障目，只见树木不见森林，导致政策偏颇和促狭。

作者:刘玲 单位:长江师范学院管理学院

参考文献：

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