公共政策执行的三个思考维度

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摘要：美国政策学者艾利森指出,在实现政策目标的过程中,方案确定的功能只占10%,而其余90%取决于有效的执行。本文试图从公共政策执行的基础概念、现实状况、公共理性三个维度对公共政策的执行进行探讨。

关键词：公共政策执行；现实状况；公共理性；公共性

公共政策作为一个完整的动态的过程，包括公共政策的制定、执行、评估、监控、终结等多个环节，其中公共政策的执行是公共政策过程的中介环节，起着尤为关键的作用。对公共政策执行这一环节的深入理解和有效实施是实现国家目标，管理社会事务，维护人民根本利益的重要举措。

一、公共政策执行的基础概念

公共政策的执行是政策执行者借助一定的机构和人员，采取各种行动将公共政策观念形态的内容转化为实际的效果，以实现既定的公共政策目标的完整过程，公共政策最大的特点在于其公共性。常见的公共政策的理论分析框架主要有过程模式、互动理论模式、循环模式、博弈模式、综合模式等，在公共政策的执行过程中，理解与合理灵活运用多种政策执行的理论框架，以求全面深入的解决公共政策执行中遇到的各种难题，促使公共政策执行的高效进行。

二、公共政策执行的现实状况

（一）各方利益相互博弈，难以进行有效协调。一项公共政策的产生和执行,是包括政府在内的各种利益群体,通过竞争、博弈与合作,而达到相对均衡的结果。在现实情况下，公共政策的制定者一般考虑的是整体利益，而公共政策执行有可能是由各地方政府分散进行的,根据公共选择理论,政策执行者作为理性经济人,很难保持绝对的“价值中立”,往往要考虑其局部利益,特别是在我国市场经济快速发展的现阶段,整体利益、局部利益、群体利益、个人利益等多元化的利益就难以整合一致，随之就可能出现一系列问题，比如公共责任的危机、社会价值观的导向、公众的信任等。

（二）执行机制不尽完善，未能更好解决问题。在权力配置机制方面，表现为纵向与横向上执行权的配置不合理与不明确；在公共政策执行的监督机制方面，政策评估机制不科学，比如政策评估倾向于用价值判断替代事实分析，用定性结论取代定量结论，责任追究制度缺损；在公共政策执行的公众参与机制方面，公众参与环境政策执行的意识相对薄弱，一般不直接涉及到自己利益的公共政策执行，公众就采取漠不关心的态度，政府也没有很好的为公众参与公共政策执行搭建一个良好的平台来保证公众参与公共政策执行的有效性与正当性。

（三）公共政策执行主体混乱，执行技术与手段仍需改进。由于公共政策直接涉及到人民的生产生活，管理部门的权责不明确就会使得管理职能的交叉，有收益的争相要管，没有收益的互相推诿。在现实状况中，公共政策的执行一般是由政府部门直接操作的，多以行政手段为主,较少运用其他经济手段、技术手段、教育手段等，就有可能忽视了公共问题的时效性与复杂多变性，影响公共政策执行的效果。

（四）公共政策的执行偏差。在现实利益冲突的情况下,地方政府有可能采取拖延执行的方法，不采取积极的甚至不采取措施对的公共政策进行有效的执行。在与执行主体自身的利益不一致的时候，也有可能根据自身对公共政策的偏好，制定出与需要执行的公共政策表面上相一致、但实质相违背的替代性执行方案或措施，或另搞一套，使得执行的效果偏离既定目标，还有的公共政策主体进行变通执行或有选择性的执行，等等这些，都会影响到公共政策的有效执行以及公共政策目标的实现程度。

三、从公共理性的角度思考公共政策的执行

在这里引用学者史云贵在《论哈贝马斯的公共领域理论及其对我国政治现代化的启示》对公共理性的界定：“现代公共理性不是国家理性，不是政党、政府理性，更不是大众理性，而是横跨国家(政府)、政党、利益集团和个人之间，并以成熟自律的公民社会为基础的利益整合的机制和能力。”[1]并且，在《20世纪90年代以来公共理性研究述评》一文中认为，“现代公共政策应该是在以政府为主导，政党、利益集团、个人等各方利益主体有效参与和平等互动的基础之上,通过沟通、协商、妥协和平衡而形成一种契约意识。”现代公共政策的执行在于实现公共利益，这正与公共理性的核心内涵相一致，因此运用公共理性来理解以及实施公共政策更能体现公共政策的本质，更有利于实现公共利益。结语：现代公共政策不仅仅是要解决问题，同时也体现着社会的主要矛盾以及人民群众的意志与利益。曾讲过，如果有了正确的理论而不去付诸实践，那这种理论再好也是没有意义的。而公共政策的执行就决定着是否能将政策理想转化为实际效果，同时，以公共理性的角度来思考现代公共政策的执行，更有利于把握公共政策目标的精髓，更能体现现代公共政策———公共性———这一根本特征。

作者:左晓男 单位:四川大学公共管理学院

参考文献：

[1]陈振明.公共政策分析[M].北京:中国人民大学出版社,2003.