经济区公共政策冲突及治理机制

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一、公共政策冲突的内涵

“冲突”一词表示事物之间的关系存在一种相互矛盾、不和谐的状态，冲突产生的核心原因是为争夺权利与资源、利益与地位。公共政策冲突也称“文件打架”，是指在一个庞大的政策网络系统之中，由各级政府部门所制定的公共政策之间的相互矛盾、相互抵触、相互对立的一种表面化的态势和现象。表面化特指公共政策冲突的程度和范围，换言之，只要公共政策之间存在相互矛盾、抵触、对抗等状态，即为公共政策冲突。公共政策包括纵、横两个维度，从中央到地方各级政府制定的公共政策，与地方政府各部门制定的公共政策之间形成了一个纵横交错、相互制约、相互作用的网络。在这个庞大的政策网络之中，由于各个政策主体在价值取向、思维模式等方面存在差异，公共政策冲突的产生就不可避免。本文从公共政策的横向维度出发，主要论述广西北部湾经济区公共政策冲突的相关问题。

二、北部湾经济区公共政策冲突的主要表现形式

北部湾经济区相对于长三角、珠三角等发达经济区而言，区域一体化程度较低，公共政策在制定和实施过程中存在着一定的矛盾和冲突，主要体现在区域政策目标、政策工具、政策效益等几个方面。

（一）区域政策目标冲突

国家对北部湾经济区的定位是在立足北部湾独特区位优势的基础上，服务“三南”（西南、中南、华南），沟通东中西，面向东南亚，充分发挥其桥梁和平台作用，加强与东盟国家的交流与合作。这样的区域定位要求相关地方政府深入贯彻落实科学发展观，增强区域综合竞争力，实现区域经济、社会、文化、生态等方面协调发展。在实际发展过程中，北部湾经济区相关政府在制定区域公共政策时会有意识地参照珠三角、长三角等地区的发展模式，然而其以资源优化配置为主要手段的发展并不完全适用于北部湾经济区。作为与东盟国家沟通合作的门户，北部湾地区制定公共政策的目标导向应转向“实现基本公共服务均等化，加快区域一体化进程，增强区域综合竞争力”等方面。

（二）区域政策工具冲突

政策工具即公共政策主体在政策制定和政策执行过程中所依据的方式或手段，简单地说，政策工具就是达成政策目标的手段。为实现同一政策目标，政府可能运用多种政策工具。如在区域招商引资方面，可分为鼓励性政策工具和控制性政策工具。其中鼓励性政策工具包括直接援助（减免税收、优惠贷款、投资倾斜等），间接刺激手段（加强工业园区基础设施建设、区域企业奖励政策、征地优惠政策等）；而限制性工具则正好相反，主要包括增加企业税收、禁止污染企业进入、限制贷款额度等。北部湾经济区尚处于发展之中，相关地方政府在制定公共政策时使用鼓励性政策工具偏多，其目的是通过大量的优惠政策吸引外资，从而带动区域经济发展。而在近几年的发展中，由于限制性政策工具运用较少，大量污染性企业进入，使北部湾区域环境破坏严重，整体竞争力依旧不高。

（三）区域政策效益冲突

同一项公共政策可能存在不同方面的政策效益，在无法有效均衡各方面政策效益的时候，公共政策冲突就会产生。例如，一项公共政策可能会极大地促进当地的经济发展，但是同时也会造成严重的环境污染。北部湾经济区在发展之初引进了大量的船舶制造企业、化工企业等重工业，在促进区域发展的同时导致了区域严重的环境问题。当一项公共政策在不同效益间发生矛盾的时候，个别执行者往往会选择对自己有利的一面，通过曲解政策、肢解政策来钻政策的“空子”。此外，政策效益冲突不仅局限于同一政策之中，在不同政策之间或不同政策制定部门之间也会存在不同程度的效益冲突。

三、区域公共政策冲突的形成原因分析

任何政策在制定到执行的过程中都充满了冲突，但政策冲突也不完全是消极的，其在一定程度上反映了政策本身存在的一些问题，同时能够激发政策系统的活力，促进政策不断完善。作为普遍存在的政策冲突现象，其产生原因是多方面的。

（一）区域政府的自利性

公共政策制定和执行的效果在很大程度上取决于政策主体的素质，政策主体包括相关政府部门及其工作人员。政府作为公共权力的代表者，其行为出发点本应是大公无私的，然而在现实社会中，政府却扮演着“理性经济人”的角色，追寻着自身利益的最大化。从“公地悲剧”“囚徒困境”等理论我们可以看出：一些个体看似最优的选择，并非集体的最优选择，个体的理性行为往往会导致集体的非理性后果。由于一些部门的自利性导致的公共政策冲突现象层出不穷，严重影响了地方政府的形象与政策的执行效果。目前，北部湾经济区内各市一些部门为争夺有限的利益，各自为政现象严重，公共政策冲突时有发生。例如，在港口建设方面，北海、防城港、钦州三市具有相同的区位优势，都有发展大型港口的条件。因此，三市为争夺资源互打“价格战”，分别制定了不同的优惠政策。这样的利益竞争不仅导致主港口吞吐量下降，货物分流，还使公共政策冲突严重，影响了经济区区域一体化进程。

（二）区域政府职能交叉严重，区域政策一体化程度不足

马克斯•韦伯提出的官僚科层制倡导政府行政人员要绝对理性，试图用无数的规章制度和部门设置来严格规定各自的职能权限。然而，现代官僚制在运行过程中，由于职能机构的扩张，一些部门职能变得不明确，遇事相互推诿现象严重。在公共政策的制定过程中，由于一些地方政府之间或一些政府各部门之间职能交叉严重，机构间缺乏一定的沟通与协调，导致公共政策在制定之初就可能存在一定的偏差，这种源头上的政策偏差为执行过程中公共政策冲突的产生埋下隐患。在政策执行过程中，由于区域内部分地方政府职能不明确，政策实施过程的监督和管理就存在一定漏洞，使政策冲突不能得到及时发现和纠正。

（三）区域政策信息的阻隔

政策信息的公开与共享是政策过程良性运行的基础，政策信息阻隔可能会直接导致政策冲突现象，甚至造成政策失败。政策信息阻隔的弊端有以下几个方面。其一，政策信息阻隔会影响政策制定和执行过程中的公民参与。公民参与体现了社会主义参与式民主的理念，在公共政策的制定和执行过程中引入公民参与更是政策民主性的体现，同时在一定程度上保证了政策的科学性，利于政策的顺利推进和实施。政策信息的公开透明是公民有效参与的前提，信息的阻隔能够直接降低公民参与的程度和水平，导致政策本身缺乏科学性，引发政策执行主体与目标群体的冲突。其二，政策信息阻隔影响各地方政府之间、政府各部门之间的协调和沟通。在地方政府制定公共政策的过程中，有时需要结合本地区本部门的实际情况，在这种情况下，就更加需要各政府之间、政府各部门之间保持信息的畅通无阻。然而，信息的阻隔使各政府部门间无法实现信息相通，形成一个个“信息孤岛”，从而导致政策冲突的产生。

（四）区域政策冲突的监控与预警机制不健全

当公共政策开始出现一些不协调状态的时候，即为政策冲突的初级阶段，只要及时采取适当的措施加以解决，就不会造成较大的对抗斗争等深层次的冲突现象。政策冲突治理的成本远高于对冲突的监控和预警，所谓“防范于未然”。北部湾经济区还处于发展之中，区域一体化程度有待加强，尚未形成覆盖整个区域的庞大的监控与预警系统，这在一定程度上造成政策冲突无法得到及时有效解决，导致冲突进一步恶化。

四、区域政策冲突的治理机制研究

适度的政策冲突在一定程度上可带来积极作用，但总体而言，政策冲突的危害还是十分巨大的。政策冲突不仅可能直接导致政策失败，造成资源浪费，而且会破坏政策的统一性，削弱政府权威，影响政府形象，甚至可能造成诸多社会问题，阻碍社会和谐。基于此，必须采取有效措施对政策冲突问题进行治理。

（一）构建利益协调机制，有效协调区域政府间的利益关系

俗语有云“：没有永远的朋友，只有永远的利益。”公共政策冲突的本质是利益的冲突，区域政府间的利益未得到有效协调是产生政策冲突的根本原因。因此，构建一个区域政府利益协调机制就显得尤为重要。其一，要建立利益表达和沟通渠道。如2009年将北海、防城港、钦州三个港口统称为北海港，实现“三港合一”。“三港合一”之后，三市政府针对“三港”开发和管理的相关政策得到统一，但是需要有效地平衡三市之间的利益关系，才能避免由于利益分配不均衡引发更大的冲突。政府的自利性导致政策冲突的产生，若政府的利益可以得到表达和沟通，那么就会促进政府之间的政策合作，减少政策冲突。其二，要完善利益纠纷解决机制。可建立一个区域管理委员会，主要负责调解区域内政府之间的关系，当出现利益纠纷时，能及时出面调解。同时，可以引入非政府组织的力量来缓解利益冲突和矛盾。政策冲突的解决方式是融合，而非妥协或者争斗、对抗。非政府组织作为社会发展的润滑剂，可通过非政府组织论坛、政府合同承包等方式缓解政府之间的利益纠纷。其三，应建立一个利益补偿机制。在实际过程中，由于在不同地方之间的发展机会不均等和经济实力不均衡，政策制定的出发点往往是有利于自身的政策，对其他地区考虑不周，而这往往是政策冲突产生的原因。这就需要一个利益补偿机制来平衡发展过程中各方的利益所得，减少因利益争端而产生的政策冲突问题。

（二）理顺政策制定机制

公共政策出现冲突是政策制定体制存在漏洞、尚不完备的体现。在体制较完备的环境中，各政策制定主体的职能划分较为清晰，责任明确，任何一项政策都在法定的程序中运行，政策边界清晰，不存在政策界限模糊和管理真空等现象，公共政策冲突产生的可能性就会大为减少。首先，应明确区域政策制定部门的职能权限。职能划分不清是产生政策冲突的一个重要原因，要想从源头上减少政策冲突，就必须摒弃传统的官僚主义，构建理性官僚制，严格划分各部门的职能权限和所应该承担的责任。其次，要加强权力监督体制。行政权力缺乏有效监督与政策冲突的产生具有一定的关联性，加强对行政权力的监督，有利于规范行政权力的使用，减少权力滥用现象。最后，要加强政策制定主体的能力建设。政策制定主体即相关政府部门及其公务人员，其中，政府公务员的素质和能力直接影响政策制定和执行的效果。政府公务人员必须明确自身的角色定位，扮演好人民公仆的角色，并不断强化自身的角色意识。

（三）加强区域政府间的政策合作，构建政策部门整合机制

政策整合，即对政策制定和执行过程中的政府职能边界问题、交叉问题进行统一整合，并采取有效机制进行管理。政策部门整合机制运用“整体性治理”的理念，在明确各部门职能的基础上，通过区域间、部门间的政策协调与合作，对一些职能边界不清的公共政策问题进行跨区域、跨部门的综合治理。例如，在政策制定环节，加强区域政府部门之间的交流与合作。北部湾经济区包括南宁、北海、钦州等六个城市，每个城市的地区优势以及发展模式存在一定的差异，政府部门会根据地区的实际情况制定各自的公共政策，导致一些区域公共问题往往出现无人关注、边界模糊等现象。基于此，可成立北部湾区域政策制定委员会，各市政府政策制定机构派代表参与，建立一种联合决策制度，统一制定区域的公共政策。2013年，广西提出“两区一带”“双核驱动”的战略取向，这是一种全新的区域政府合作模式，能在很大程度上提高区域政府间的政策合作力度，提升区域政府间联合决策的水平。

（四）构建区域政策信息共建共享机制

政策信息阻隔是产生政策冲突的重要原因，在冲突治理过程中，必须做到政策信息的公开透明，实现区域政策信息共建共享。其一，要打通区域间的“信息孤岛”，实现政策信息资源的有效整合。体制上的“条块分割”是造成政策信息阻隔的根本原因。因此，要打破因“条块分割”造成的信息人为壁垒，对有意阻隔信息传递的行为进行严格追责，彻底改变有关部门将公共信息当作“私人财产”和“部门牟利手段”的现象，实现政策信息畅通无阻，信息资源有效整合。其二，应加大对政策信息共建共享的技术投入，提高技术水平。随着互联网技术的不断完善和发展，“无纸化”办公成为政府工作的常态，政府门户网站、政务微博、电子申请程序等名词不断出现，网络技术随着时代的发展也需要不断地更新与提高。其三，应构建区域政策冲突的监控与预警系统。运用技术手段将整个经济区的政策信息集中到一起，从政策的制定之初到执行设置全程追踪，在政策执行过程中出现不协调现象时便发出指示与预警，相关人员即可启动政策冲突处理办法进行有效解决。

作者:张燕华吕丽芳单位:广西大学公共管理学院