收入分配差距公共政策论文

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一、我国收入分配政策公共性偏离的表现

当前在我国和谐社会构建的过程中出现的居民收入差距不断扩大和社会分配不公问题，主要原因在于公共政策运行过程中出现了公平价值缺失、政策的不当倾斜和偏好以及政策体系不完善等现象。

（一）政策的公平价值缺失

基尼系数是公认的能够反映一个社会贫富差距和收入差距的客观指标，据世界银行公布的数据，2013年我国的基尼系数为0.473，已大大超过了0.4的国际警戒线。长期以来的收入分配政策使我国从一个平均主义严重的国家逐渐成为收入分配严重不平等的国家，具体来说，这种不公平主要体现在：

1.分配起点的不公

我国收入分配政策的起点不公平主要表现在我国城乡居民在教育、医疗、社会保障、就业等方面的起点不公平。教育收益最多的是穷人，因为教育通过提高人力资本水平，使得受教育者在未来的就业方面获得均等的竞争机会以及更高的收入，可以缩小收入分配差距，实现分配公平。但是从我国城乡居民享受的教育政策来看，国家对农村地区的基础教育投入严重不足，导致农村新成长劳动力的文化、技术素质偏低，就业竞争能力不强，其转移致富的难度加大，再加上教育投资结构不合理，造成了农村教育事业的发展相对滞后，从而造成农村的教育资源十分匮乏，教育质量低下。这种低质量的教育使得城乡个人发展的起点不公平，使教育调节收入分配差距的功能发挥受到了很大的限制，加剧了城乡之间的教育不公和收入分配差距。从享受医疗和社会保障方面来看,我国的农村不仅在医疗条件、医疗技术、医疗环境等方面大大落后于城市，现行的养老保险、失业保险、医疗保险等政策还存在诸多问题，如代际间参保不均等、失业保险覆盖面过低、农村医疗保险保障水平有限等。从就业方面来说，传统上的城乡二元经济结构，一系列城乡分割的政策严重制约了农村劳动力的流动，限制了农民获取就业和收入的渠道，这实际上违背了市场经济的机会公平原则,这种差别化和城乡分割的政策执行的结果自然就导致了城乡收入差距的扩大。

2.分配过程的不公

我国收入分配政策的过程不公主要体现在初次分配、再分配和三次分配过程中的不公平，这主要造成了人的发展机会不公、进入市场的机会不公。我国初次分配领域采用重效率轻公平的政策,主要是依靠市场机制发挥作用。但是由于我国正处于经济转轨时期,市场机制还不是很完善,竞争机会不均等,市场监管不得力，法制建设滞后，市场的基础性分配功能不能得到有效的发挥；同时，还存在劳动者报酬偏低，要素定价不合理，垄断经营体制导致垄断行业“特权收入”过高，国有单位和其他单位的“隐性收入”等问题。市场分配机制不完善造成了个人收入的分配不公，从而导致了初次分配过程的不公平。经过了市场的初次分配后，产生了个人的收入分配差距，因此需要发挥政府的主导作用，再分配应更加注重公平，但由于我国的税收政策不完善,致使税收调节分配的功能未能得到有效的发挥，调节效果也不理想，政府转移支付的调节能力也没有显现出来，公共服务供给不完善，再加上我国的社会保障机制不健全，政策导致了“逆调节”现象,不仅没有发挥调节的作用，反而扩大了居民之间的收入差距。以社会力量为主导的第三次分配领域本来可以成为调节收入分配的辅助手段，但由于我国的相关政策不完善，慈善捐赠观念落后，社会救助面过窄,公平分配的最后一道防线作用也没能发挥出来。这些分配过程的不公平最终导致我国居民的收入分配差距愈演愈烈。

3.分配结果的不公平

我国现阶段的收入差距扩大和收入分配不公的结果，究其原因是我国收入分配政策的起点不公和过程不公造成的。改革开放以前，我国实行平均主义的收入分配政策。1981年，我国基尼系数仅为0.292，那时还属于收入分配高度平等的国家。2012年，我国基尼系数高达0.474，成为收入分配高度不平等国家。目前，我国收入分配差距问题主要表现在：社会总体收入不平等，贫富差距悬殊，城乡间、地区间、行业间收入差距不断扩大。此外，在城乡内部、不同社会阶层之间也呈现出收入差距不断扩大的趋势。收入差距不断扩大，加上收入分配不公现象愈演愈烈，这给我国的经济发展和社会和谐稳定带来了巨大挑战，也成为党和政府迫切需要解决的难题。

（二）政策的不当倾斜和偏好

收入分配政策会因为某一时期的特殊需要而有所侧重，目前存在于我国的城乡差距、地区差距不断拉大现象，也是政策不当倾斜和偏好所带来的消极影响，主要表现在：

1.经济政策的不当倾斜

在社会主义初级阶段，为了改变经济发展和生活水平低下的状况，我国把经济建设作为政府制定政策的重要着力点。例如，“优先发展重工业”，政府通过一系列政策统一安排调配资源实现收入分配由农业向工业倾斜，用牺牲农业为代价换取工业的高速发展，使得我国的工业化和城市化步伐明显脱节。由于倾斜的经济政策，虽然我国的经济迅速发展，但也造成了城乡之间的差距越来越大。重经济建设、轻公共福利，重效率、轻公平的政策取向，最终导致我国居民的收入差距扩大。

2.发展政策的偏向

国家在发展经济的同时，采取了偏向城市的发展政策。我国的宏观经济政策对城市过度倾斜。为了实现工业化原始积累，国家通过实行“工农业剪刀差”的政策手段把一部分农村财富转移到城市，城市化和工业化对农村和农业的剩余、资源的过度汲取，城市偏向的公共物品供给使城市居民不用花费力气就可获得公共服务，但是农村居民的获得就非常有限，再加上城市优先的金融政策和财政政策，影响了农业资本的投入，给农业现代化的发展进程带来了障碍，从而制约了农村居民的收入增加，造成农村发展缓慢，使城乡之间的差距“鸿沟”越来越大。

3.区域政策的不均衡

改革开放后，为了加快经济发展，配合实现“让一部分人先富起来”的政策目标，政府采取了优先发展东部沿海地区的区域发展策略。经济特区和沿海开放城市的设立，使东部地区凭借着其区位优势、相对较好的经济基础、国家政策的扶持和中西部的支援，率先得到了发展，其示范和带动作用是历史性的，不言而喻的。但是改革开放以来的三十多年间，中国的地区差异逐步拉开，而且这种不平衡还将继续扩大。正是所谓“梯度推进”的区域政策的实行，造成了我国不同地区、不同阶层之间居民的收入差距的拉大。虽然后来也采取了一些均衡化发展政策对缩小东西部地区差距起到了一定的作用，但是并未从根本上解决问题。改革开放以来，我国的经济发展大体上遵循了不平衡的发展模式，工业相对于农业优先发展；文化、教育、科技等较为发达的东部相对于西部地区得到了更多的政策倾斜而优先发展；经济基础好的城市相对于贫困落后的农村而优先发展；与此相对应的却是，近年来，我国的城乡之间、地区之间，农村和西部地区与东部沿海城市之间的差距越来越大，这样的发展不平衡与我国的政策的不当倾斜和偏好有着必然联系。

（三）政策体系的不完善

一项政策对于解决庞大复杂的利益交错的问题往往功能是有限的，为了使各项政策相互衔接和配套，政府应通过制定一系列不同类型的政策组成一个政策体系，例如整合教育、就业、地区发展、行业发展、社会保障政策等等，以此发挥政策体系整体协调和相互配合的功能，形成政策合力。但是在我国，全面的政府收入分配政策体系尚未形成，公共政策的整体协调功能还没有充分发挥出来，我国的收入差距仍在进一步扩大。

1.税收政策不完善

税收是国家调节收入分配差距的重要政策和手段，主要通过对高收入人群征税，对于低收入或者无收入人群少收税或者尽量不征税，以此缩小两者之间的收入差距，同时又可增加政府的财政收入，在一定程度上能够起到平衡收入差距的作用。但是目前我国的税收政策还很不完善，主要存在税制结构不合理、税种单一、税收监控的法律和技术手段相对滞后以及居民纳税意识欠缺等问题，不仅没有发挥税收的调节作用，甚至对中低收入者还产生逆向调节的效果。我国的个人所得税的完税率只有50%左右，即我国有近一半的个人所得税流失，一些高收人者“逃税”“避税”现象严重。

2.社会保障政策体系不健全

社会保障政策是调节再分配的重要手段，尤其对低收入者来说是一种保障。相对于发达国家，我国的社会保障政策存在着严重缺陷，使得其在再收入分配方面的调节作用大大减低，甚至出现相反的效果。主要问题有：

(1)社会保障支出在财政总支出中的比重过低。我国目前社会保障财政支出占财政总支出的比重大致为10%－12%，但从国际上看，西方国家的社会保障支出一般占到财政总支出的30%以上，北欧一些福利国家更是达到45%以上。

(2)社会保障覆盖面过窄。健全的社会医疗保障、广覆盖的社会保障制度早已在发达国家实行，例如英国、瑞典等国家实行的是“从摇篮到坟墓”的社会保障。我国的基本养老保险制度原则上仅适用机关事业单位的正式工，此种制度设计上的缺陷，造成参保人员不均等。尽管我国也采取了城镇医疗保险和“新农合”政策，但是由于医疗覆盖面和医疗水平均很低，不仅造成了严重的社会不公平，也埋下社会稳定发展的隐患。

3.财政转移支付手段乏力

我国的转移支付手段是实行分税制改革的时候建立起来的，其主要目的是为了实现均等化。但我国采取的单一的纵向转移支付手段，显然不能满足发展的需要，再加上法律和制度的滞后等原因，横向的地区间转移支付制度还没有形成。尽管在缓解贫困人口的生存状况、提高低收入者的收入水平等方面取得了一些成绩，但是与国际上大规模的转移支付相比，我国的财政转移支付还存在规模偏小、扶贫行为短期化、扶贫资金利用效率不高等问题，难以担当均衡地区间财力的重任。

4.政策监管体系缺失

公共政策体系整体功能的发挥还依赖于政策监管体系的完善和健全。目前由于监管体系的缺失，造成了不公平的收入分配，尤其是垄断性行业凭借其垄断地位获得的收入畸高，这是造成竞争机会不平等的主要因素之一，使得我国的行业差距越来越大。首先，国家对政府官员滥用权力缺乏有效的政策监管。由于现行体制的缺陷，表现在新旧体制并存、体制缺位、对政府官员滥用权力行为缺乏有效的监管，从而为权力设租、寻租设置了空间。其次，国家对非法市场行为缺乏有效的政策监管。体制转轨期间由于市场机制不健全，制度存在缺陷是难免的，使得部分不法经营者在逐利动机的驱使下，依靠大量非法收入迅速集敛财富，拉大了居民之间的收入差距。再加上管理疏漏和一些现行的政策法规不完善、不配套，非法收入与财产转移、灰色收入由此大量出现，特别是出现了权钱交易、以权谋私等严重的腐败问题以及利用制假售假、走私贩私、偷税漏税等各种非法手段获取高额收入的现象，造成了居民间的收入差距进一步扩大。

二、完善公共政策体系，科学调节收入差距

改革开放30多年来，我国的经济迅速发展，居民生活水平大幅提高，但是由于收入分配政策的公共性偏离，造成社会结构严重失衡，导致居民收入差距拉大，社会矛盾趋向尖锐化。中国要在借鉴经济发达国家解决居民收入差距问题的成功经验的基础上，建立一整套完善的，解决我国居民收入差距的公共政策体系，最大程度上体现公共政策的公共性，来调节我国居民的收入分配差距。

（一）充分发挥政府的主导作用，形成规范有序的收入分配格局

公平一直是人类对社会的诉求。如果一个国家“穷人越穷，富人越富”，这样的收入分配结果不但使人们的生活水平产生了巨大的差异，心理上的不平衡性也会越来越明显，最终这种巨大的差异将导致社会动乱。政府作为公共政策的制定者，如果居民之间收入差距过大，而政府采取听之任之的策略，就会产生一系列严重的经济和社会后果。合理划分市场、政府和社会在收入分配当中的职责，充分发挥政府的主导作用，使它们相互协调，才能实现在“效率优先，注重公平”的基础上实现公平分配。一方面，在初次分配中以市场为主导，政府适当介入，再分配则要充分发挥政府的主导作用，三次分配以社会自身的力量为主。这就需要市场、政府和社会在社会分配中明确自己的职责，既不要“越位”，也不要“缺位”，发挥政府促进公平分配，缩小差距方面的主导作用。另一方面，三次分配都有各自的主导力量，但是发挥政府的主导作用还要三者相互协调配合。初次分配以效率优先，必然造成收入和社会财富的分配的不公，需要政府进行干预，在实现效率提高的同时兼顾公平。再分配领域要求政府运用各种经济手段调节收入分配，实现社会收入分配的公平目标，但不能干扰和损害市场，不能以牺牲效率为代价，市场和政府有机结合，实现看不见的手和看得见的手的协调互动，避免效率的损失和收入分配的过分悬殊，使公民收入分配关系逐渐趋于公平合理。此外，以社会力量为主的第三次分配，以自愿为基础、以慈善捐助为形式，使已经分配到人或者企业的资源重新进入分配流程，但需要政府提供必要的制度保障，为慈善捐助营造优良的社会环境。

（二）协调城乡发展，缩小城乡收入差距

要缩小城乡收入差距，必须协调城乡发展，逐步改变城乡二元经济结构。要站在经济社会全局发展的高度，加快农业农村发展，增加农民收入，解决“三农”问题，实行以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展，形成工业反哺农业、城市反哺农村的新机制。首先，要加大对农村的投入，建立农民增收的长效机制。要提高农民的收入，必须从根本上建立促进农民增收的长效机制，一是要加大对农村基础设施的投入，以及对教育、医疗等农村公共产品的投入，以提高农业劳动生产率，加快农业现代化步伐；二是要加大对农业的支持和保护，可以借鉴欧盟、日本等国家对农业的保护政策，如实施农产品加价支持政策，提供农业信贷和税收优惠，提供农业科技和信息服务等。其次，要提高农民素质，增强农民增收的能力。随着经济的发展与科技的进步，社会对高技能劳动者的需求增加，劳动者技能水平是其能否获取高收入的一个关键指标，因此，要不断提高农民的受教育水平，提高农民素质。除了在农村严格执行九年义务教育政策，还要加强成人教育，通过技术培训等方式使农民掌握更多的文化知识和技能，提高其从事农、林、牧、渔业的技术水平，获取更高的回报，或者能直接转向收入更高的非农业岗位，提高其就业层次和收入水平。再次，要大力加强发展劳动密集型的乡镇企业，促进农村剩余劳动力的顺利转移，提高实际农村居民人均纯收入。一方面，劳动密集型产业或企业对就业的吸纳能力较强，可以容纳更多的农村剩余劳动力；另一方面，乡镇企业可以充分利用农村的各种资源，而且农村剩余劳动力实现就业转移十分方便。因此，大力发展劳动密集型的乡镇企业，将是促进农村剩余劳动力转移、提高农村居民收入、缩小城乡差距的一条有效途径。

（三）实行均衡发展的区域政策，优化财政转移支付，实现经济的协调发展

长期以来的非均衡发展政策，导致了城乡之间，不同地区之间的居民收入差距不断扩大，应该及时调整和转变收入分配政策导向。借鉴发达国家的区域政策和反贫困政策的经验，当前要改进我国的区域经济政策对收入分配的影响，加大对中西部地区的财政金融投资力度，大力促进中西部地区的协调发展，逐步缩小地区差距。一方面，要将国家投资重点逐步由东部地区向中西部地区转移，中央要适当给予中西部落后地区政策倾斜和优惠，如在固定资产投资、利用外资、银行信贷、外汇、对外贸易、税收等方面给予优惠政策，加大基础设施的建设和人力资源开发。其中，基础设施是关键，特别是交通、通讯、能源、水利等投资比较大的基础设施建设项目，政府应在通盘考虑和科学论证的基础上，给予重点扶植和安排，以优化其经济发展的环境和条件，为落后地区的经济开发乃至起飞创造必要的平台。另一方面，要加快中西部地区特色优势产业的发展，增强落后地区发展的内在动力。在缩小区域差距的过程中，落后地区应当充分利用自身资源优势，发展特色优势产业、支柱产业，使自身的资源优势转换为经济优势。另外，还要重视落后地区人力资源的开发，加大对落后地区的教育投资和支持，加大对落后地区的教育投入。通过发展落后地区教育，为其经济的发展提供充足的人力资源，也促进落后地区劳动者收入的提高，缩小地区间的收入差距。

（四）完善税制结构，充分发挥税收调节收入差距的作用

运用税收手段调节收入分配，弥补市场机制下初次分配在公平方面的不足是经济发达国家普遍而有效的做法。但是在我国，利用税收调节收入分配的作用发挥还不充分，甚至在一定程度上还出现了“逆向调节”的现象。因此，强化税收政策对收入分配的调节作用，缩小收入分配差距，实现收入分配公平是政府有效发挥再分配功能的重要途径之一。首先，构建完善的以个人所得税为主的税制结构，加强个人所得税的调节力度。为强化税收对个人收入分配的调控功能，应逐步改革税制结构，确立以个人所得税为主体、财产税和社会保障税为两翼、其他税种为补充的个人收入税收调控体系。同时，还应开征同个人收入分配税收调控体系相关的其他税种，如房产税、证券交易税等，使税收对个人收入分配差距的有效调控覆盖全过程，形成对收入分配差距的完整的调控体系，发挥各个税种的补充作用，有效缩小收入分配差距。其次，要完善税收征管制度。扩大征税范围，缩小减免优惠；加强对部分重点纳税人的监控；调整税率结构，实现税负公平、合理负担；改革税收的征管方式，继续推进税源的监控管理，加大对偷税、漏税和抗税的处罚力度，做到“严管重罚”，真正体现税法的严肃性，实现税收的公平性。为此，要对违法者进行重罚，使之承担巨大的经济风险和法律风险，以鼓励人们纳税，树立自觉纳税意识。再次，强化消费税调节力度，完善征税环节，合理设置消费税税率，建立严密的征管体系。充分发挥财产税的调节功能，开征遗产税和赠与税。税收政策是政府调节收入分配的重要工具，但它却是一把“双刃剑”，要对收入高者征税，但也不能造成新的不公平，税收政策必须保持稳定的倾向性，做到科学合理有效地调节收入分配。

（五）建立多元化、覆盖面广的社会保障体系，确保全民享受经济发展成果

社会保障是经济发展的“稳定器”，有助于改善贫困群体的生活处境，缓和贫富差距带来的社会矛盾。当前我国需要建立以职工基本养老、医疗、失业、最低生活保障为重点的全方位、多层次的社会保障体系，完善救济、优抚安置和社会福利制度，积极推进新型农村合作医疗制度建设，扩大各项社会保险覆盖面，增强保障能力，确保经济发展和社会稳定。保障水平要与社会经济发展相适应，社会保障的供给决定于现实的社会经济发展水平和政府、企业与社会的承受能力。社会保障标准要随社会经济的发展，根据社会分配政策进行变化调整。加快社会保障体制的创新，改革城镇居民医疗保险制度，完善新型农村合作医疗保险制度，规范城市最低保障待遇，充分发挥“最后一道安全网”的保障功能，多渠道筹集和积累保障基金，尽快开征社会保障税。总之，要积极推进社会保障的社会化进程，努力拓宽保障资金的来源，完善保障体系，以更好地发挥其调节收入分配的作用。

（六）完善促进教育机会均等的公共教育政策，确保教育公平

努力为全民创造平等的受教育机会，是缓解收入不平等的根本、长远途径。尤其是要加大贫困地区的教育投入，这样才能从根本上缩小社会不同成员间、不同地区间的收入差距。中国可以在借鉴经济发达国家成功经验的基础上，完善当前的公共教育政策，实现教育机会均等，有效克服因教育机会不均等带来的收入差距扩大的现象。首先，要坚决贯彻执行九年义务教育制度。虽然我国早已推行了九年义务教育制度，但在许多贫困地区，特别是一些比较落后、贫困的农村地区，九年义务教育并没有得到坚决的贯彻执行，许多农村家庭的孩子在本该接受义务教育的阶段，却背负着生活的重担在外面打工。因此，贯彻执行九年义务教育制度，一方面要加强对基础教育重要性的宣传，转变“读书无用论”这种不正确的观念，让贫困家庭切实了解到，如果不接受义务教育，只能获取低收入进而陷入贫困，无助于家庭经济状况的改善；另一方面，要解决贫困家庭的实际困难，通过各种途径增加贫困家庭的实际收入。将贫困家庭的孩子从为家里增加收人的需要中解放出来，去接受九年义务教育。通过坚决贯彻执行九年义务教育，为人们取得比较平等的收入结果创造一个比较平等的起点，尽可能减少低技术水平的劳动者只能获取低收入而致贫的现象。其次，要加大政府对教育的投入。具体表现在多个方面。比如，要加大中央和各级政府对义务教育的投入，实现真正全免费的义务教育制度；要加大政府对落后地区、农村地区教育基础设施的建设，使那里的学生也能享用现代化的、高科技的教育资源，等等。再次，要多渠道筹措教育资金发展高等教育、成人教育、职业教育、人力资本培训等非义务教育。对于非义务教育阶段，政府应采取教育成本分担制度，制定多层次的教育成本分担标准。建立政府与非政府组织共同资助弱势群体的社会公平保障体系。完善助学金、助学贷款等制度，鼓励利用民间资金帮助弱势群体。同时建立区域之间教育均衡发展的保障制度，促进城乡之间、发达地区与老少边穷地区之间教育的均衡发展。此外，政府还应通过各种形式开展成人教育、职业教育和技能训练，提高非熟练劳动者的技能水平，为其创造平等的获取高收入的机会。

（七）完善就业政策，促进就业机会公平

为劳动者创造更多的平等就业机会是反贫困和缩小贫富差距的另一个重要措施。而中国当前的就业形势处于十分复杂和严峻的状态，存在大量显性和隐性失业人员。因此，当务之急是必须创造各种就业机会，增加就业，提高低端人群的收入水平和生活水平，缩小贫富差距。在采取各种促进就业的措施时，可以借鉴美国、德国等经济发达国家的成功经验，促进中国失业工人及农村剩余劳动力的再就业。其中，最为重要的就是要大力扶持个体私营经济和中小企业的发展。美国与德国都十分重视鼓励个体私营经济和中小企业的发展，通过提供资金支持和开展培训等手段大力发展个体经济、扶持中小企业的发展。中国也可以大力支持个体私营经济的发展以增加就业，比如，可以对其提供创业基金贷款并给予利息优惠等。更重要的是，中国应该大力扶持中小企业的发展，因为中小企业对就业的吸纳能力远远超过大企业。但是，当前中小企业的发展受资金的制约，普遍存在中小企业贷款难的问题。因此，要扶持中小企业的发展，就应该降低中小企业贷款的门槛，有效解决中小企业贷款难的问题。此外，还应提供一系列政策优惠大力扶持中小企业发展，增加就业机会。比如，可以根据企业在一定时期内创造就业岗位的数量多少，对企业主给予一定的奖励，或根据其支付的劳动成本，给予一定比例的补贴；可以将各地中小企业发展状况，尤其是就业状况，作为各级政府绩效考核的指标，各级地方政府要制定中小企业发展规划，地方财政预算中要设置中小企业扶持资金科目，安排专项扶持资金，对中小企业发展在地方税种的征收上给予优惠。中小企业的蓬勃发展必将带动就业岗位的增加，对促进收入差距的缩小具有重要意义。另外，积极发展第三产业、提供各种就业培训也是促进就业的重要途径。

总之，面对中国的贫富差距扩大问题，应多管齐下，建立一套完善的缩减居民收入差距的政策体系，综合运用税收、区域发展、社会保障、教育、就业等多种政策手段，各种政策手段相辅相成，形成政策合力，共同促进居民收入差距的缩小。

作者:李玲单位:华中师范大学