公共政策规避现象研究

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一、政策规避现象的提出与解读

对于政策规避现象，学界在不同的概念层次上进行了研究。赵付科、刘碧田、冯兰等研究者从公共政策执行角度，即公共政策执行主体的执行行为角度解读了政策规避问题，认为政策规避是对政策执行偏差、政策执行走样及一切背离政策目标的政策执行行为的理论概括。[1]这些研究者大都将政策规避概括为政策执行主体的政策敷衍（象征式和观潮式执行）、政策附加（增添式政策执行）、政策替换（偷梁换柱式执行）、政策损缺（选择式执行）和政策照搬（机械式执行）等五个方面[2]，而具体规避现象有“上有政策，下有对策”，“断章取义，为我所用”，“阳奉阴违，拒不执行”，“左顾右盼，等待观望”，“讨价还价，政策攀比”等[3]。对政策规避现象进行深入和细致研究的是王国红学者，他从地方政府的政策执行角度分析了政策规避现象，他也认为政策规避是对地方政府政策执行偏差、政策执行走样以及一切违背、损害、妨碍政策目标实现的政策执行行为的理论统称，认为政策规避要考虑规避主体、规避行为和规避后果，他认为政策规避不仅包括敷衍、损缺、附加、替代、照搬等，还包括政策停滞、政策误用、政策投机、政策违背和政策抵抗等。[4]他还认为，地方政府政策执行中的政策规避危害明显，加剧了政策执行风险，造成政策执行走样，甚至出现政策执行失败；破坏政策秩序，导致政策体系结构性紊乱；破坏政府和社会之间的信赖关系，引发党和政府的合法性危机。[5]实际上，从当前的公共政策治理中的政策规避现象看，政策规避不仅包括政策执行主体的规避行为，也包括政策执行对象的规避问题，欧阳兰、陈灿和徐全彬等研究者注意到了政策执行对象的规避现象，陈、徐指出，政策规避是指政策执行主体和执行对象在政策执行过程中，采取有意偏离、违背政策目标的行为或者通过消极不作为来逃避、妨碍、干扰政策对相关利益的调整和分配，从而使政策目标不能实现的现象和情形。[6]而欧阳兰从政策目标群体不服从的角度指出政策规避是目前群体不服从的一个方面，目标群体不服从包括明确反对现行或即将推行的公共政策，抵制公共政策，对公共政策的规避或不作为以及对公共政策的拖延等。[7]（P25）笔者认为，公共政策治理中的政策规避现象不仅包括政策执行主体的歪曲、替代等规避行为，也包括政策执行对象反对、不服从等规避行为，还包括政策执行对象逃离公共政策治理空间和约束范围等规避行为。实际上，公共政策执行主体的一系列执行变异行动在一定程度上不应该理解为其规避公共政策，而是执行偏离或偏差等。为了从更为准确的意义以及更为具体的层面理解公共政策治理中的政策规避现象，笔者以计划生育政策为具体案例，从政策目标群体（政策对象）的角度细致分析公共政策治理中的政策规避现象。

二、公共政策治理中政策规避的表现

（一）逃离公共政策治理空间

公共政策作为政府治理的一种手段，其执行常常限定于一定的公共政策空间，如一个国家的公共政策往往只在本国产生效力，而地方政府出台的公共政策则只在本地区产生效力。一般来说政策执行者从地域范围、时间界限、群体对象等角度确定政策界限。由于公共政策具有一定的空间效力范围，由此，离开或暂时离开公共政策治理空间即可逃避公共政策。在计划生育政策执行中，逃离公共政策治理空间往往有两种表现形式：一种是逃向其他国家，在其他国家生育小孩，一旦成功生育小孩，则会选择回国以实现“曲线救国”。当前，选择这种形式的主要包括高学历人士（利用出国留学、访学机会生育）、有钱人士（利用中介奔赴他国生育）、普通民众（利用出国打工创业机会生育），等等。另外一种是逃向国内其他地区，如通过打工、外迁等方式到其他地区产子。由于人户分离，户口所在地鞭长莫及，暂住地又难以掌握其生育真实情况，由此，流动人口的早婚早育、未婚先育及超生现象比较严重，一些人甲地生完乙地生，到处钻计划生育管理的空子。[8]另外，由于我国实行的是城乡有别的双轨制计划生育政策，即在城市提倡一对夫妇生育一个孩子，在农村可以适当放宽条件允许生育二孩，[9]有些人为了生育二孩，会将户口转到农村，或刻意保留农村户口。

（二）收买公共政策治理主体

虽然公共政策有自我的规定和要求，也会形成正式明确的文本，但公共政策本身的非人格化并不能改变公共政策执行的人格化特征。就现实而言，各种类型的公共政策都需要具体的人来执行，而在执行中，人的因素会显著影响公共政策的执行方式。由此，一些地方的某些人士为了能够多生育子女从而规避计划生育政策，往往会采取收买计划生育政策的执行主体。从现实情况看，收买计划生育政策执行主体的方式包括事前收买和事后收买，前者是指通过各种人情关系以及利用金钱贿赂等方式使得计划生育政策执行主体有意忽视某些人士的“超生行为”。乡镇对生育证的管理非常混乱，有的地方生育证该发的不发，不该发的乱发，不符合生育条件的，通过拉关系、走后门、请客送礼，反而能顺利领到生育证。[10]（P9）后者是指某些人士成功生育小孩后，为推动小孩的合法身份的实现和取得，通过多种方式收买计划生育政策的执行主体，以使得超生子女获得合法的身份。

（三）获取某种公共政策资格

在公共政策治理中，考虑到民族、学历、户口等诸多因素，以及为了鼓励某种群体，公共政策会刻意留出某些资格性空间，一旦具备某种资格，则可以享受政策优待或政策空间。从当前的计划生育政策看，2002年通过的《中华人民共和国人口和计划生育法》规定，符合法律法规规定的条件的，可以要求安排生育第二个子女，具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。第一，计划生育政策在考虑民族要素的基础上，对某些少数民族生育子女降低了门槛和限制，因此，为了规避计划生育政策对自我生育子女的限制，某些人士会刻意谋求某种少数民族身份。有资料显示，吉林省从1982年到1988年，汉族改为少数民族成份的问题比较突出，其中改为满族的就有35万人，大多是为多生一个孩子。[11]第二，为了鼓励高学历人士的就业和生育，部分地区在计划生育政策中留出了高学历人士可以生育二胎的新型领域，在此背景下，一些人士刻意读取更高学位，以便能够多生育子女。第三，某些地区规定了都是独生子女的夫妻可以生育二胎，这一政策影响到部分人士的择偶行为，一些人为了能够多生育，一些独生子女在选择配偶时会刻意挑选那些同是独生子女的人士，从而获取公共政策准许的某种资格。第四，有些地方对城乡户口给予了不同的生育资格，即农村户口有更多的生育机会。而在城市化过程中，有些地方对农村户口转为城市户口时，给予一定的过渡期，允许已经转为城市户口的人执行农村计划生育政策。例如，福建省、山东省规定允许到小城镇落户的农民3-5年内执行农村计划生育政策，即有条件的生育二胎。[12]

（四）利用公共政策空白区域

虽然公共政策试图对某些公共问题、现象或主体实施全面的无差别的治理，但由于公共政策是人为制定的，人的理性限度会限制公共政策的理性范围，即在社会不断变化的背景下，某些人士总能够找到公共政策无法约束和管控的空白领域，从而利用公共政策的不足或漏洞以实现自我对公共政策规避的渴求。从计划生育政策实施看，某些人士会刻意寻找计划生育政策留下的空间领域。现实社会中，一些生育女孩的有权或有钱人士会盼望能够再生育子女。而再生育的一种可行方式就是跟现任妻子离婚，并与其他女子再婚，从而实现再生育。另外一些人士则会选择在不离婚的情况下，与其他女子生育更多的子女，即通过“私生子”的方式实现再生育，一旦获得新生的子女，则会逐步通过各种方式实现私生子的合法化。此外，还有些人士则通过“过继子女”等方式实现再生育，即将已经生育的子女“过继”给他人尤其是身边的亲人，然后以合法的身份实现再生育。还有的则是隐瞒“黑孩”，将“黑孩”送到亲戚或没有孩子的家庭收养或寄养，对外声称难产、病死等，一旦计划生育政策松动，则接回“黑孩”并逐步合法化。[13]（P129）除了找寻公共政策的直接空白领域外，有些人则将国家层面未规定而由省市层面规定的政策作为自我行为的准则，即通过交纳社会抚养费的方式实现超生或多生。当前，部分群众早生、多生、生男孩的愿望强烈，由于处罚标准偏低，富人、企业老板、中层管理人员违法生育案例较多。[14]（P31，32）

（五）利用其他的政策规避

在公共政策治理中，政府往往会出台多种类型的公共政策，并且这些公共政策往往会有各种关联，从现实情况看，有些形态的公共政策直接还会存在理念的、价值的、条件的、内容的冲突等。在此过程中，民众会根据公共政策的特点以及损益规律，选择性地执行公共政策，即通过其他公共政策规避某一公共政策不执行带来的损失，从而间接逃避了公共政策治理的影响。从当前计划生育政策执行看，计划生育政策受到其他后续出台的惠农政策的极大冲击，甚至受到未明确的公共政策的冲击。例如，在征地过程中按人头发放补偿的政策使得农民有了应对超生所交纳的社会抚养费，因为不少地方的征地补偿远高于社会抚养费的水平。[15]有些农民在超生之后会获得更多的土地，因为对一个超生者来说，计划生育部门按规定扣了他的土地，而土地部门没有对超生者不分土地的规定，于是就因人口增加批给了土地。[16]另外，其他类型的惠农政策诸如新农保政策、义务教育免费政策、农村营养餐政策等又消减了农民生育孩子的抚养成本，因为目前推行的新农保、新农合、义务教育“两免一补”等惠民政策，无论是资格确认或是享受标准，都以“人头”为计算单位，这意味着家里多一个人就多一份补偿，即使是违反计生政策的家庭也照样可以享受政策实惠[17]，于是农民在成本收益考虑的基础上选择了规避计划生育政策。

三、公共政策治理中政策规避的成因分析

公共政策规避的发生，既有政策对象渴望规避，从而实现自我的某种收益或诉求，也包括政策对象有规避政策的条件、能力和机会等。

（一）渴望规避

公共政策规避作为一种政策治理中存在的现象，其发生往往具有着文化的、社会的等多个方面的原因。从计划生育政策的规避动因看，部分公众选择各种方式规避计划生育对自我的限制，往往由于以下一些原因：一是多子多福观念。多子多福观念作为我国传统文化的重要观念形态，在当前也仍然强盛，尤其是在农村地区，多子多福观念促使着农民谋求多生。调查结果显示，有村庄的计划生育政策的执行情况不容乐观，二孩、三孩、乃至多孩都是比较普遍的现象。[18]（P29）二是子承父业观念。在父权社会文化的主导下，传宗接代、子承父业无疑落在了男性子嗣的身上，这不但是获取某些利益的资格，更是个人身份与家庭地位的象征。对于当前一些成功人士，尤其是有钱的成功人士而言，其实现自我成就感的一种重要方式是能够有后代继承自我的家业，而选择儿子继承是诸多人的基本认知，在此因素作用下，一些有钱的但只生育了女孩的成功人士渴求能够生育儿子。三是抗拒风险意识。当前，社会风险的普遍化使得更多的家庭认识到只生育一个孩子可能存在着“失独”的风险，而“失独”家庭的悲惨生活使得更多的人士力求减少可能由失子风险带来的影响，而对抗风险的一种有效方式就是多生育孩子。在诸多观念的作用下，公众试图规避计划生育政策对自我生育的限制就成为了一种可以理解的现象。

（二）能够规避

虽然渴求规避公共政策的限制能够促动公共政策规避现象的出现，但能不能规避公共政策的限制却是考验着人们是否成功规避政策的更为根本的要素。当前，一些特定的阶层，他们具有规避公共政策的资源、机会、能力等，是能够规避公共政策限制的阶层。从计划生育政策的实施看，能够规避计划生育政策的阶层包括以下几种：一是有钱阶层。当前，金钱是消除公共政策限制的一种可行的方式，上述的逃离公共政策空间多是有钱阶层的作为领域，而是否有钱也是能否收买公共政策执行主体的一种先决要素。二是有权阶层。权力往往能够成为自我享受优待或规避不利于自我政策的一种力量。当前，一些有权阶层尤其是农村的某些基层有权阶层往往法律意识、规则意识较为薄弱，愿意且能够利用手中有限的权力进行政策规避的积极运作。三是有闲的无畏阶层。当前，有些群体因为自我的境遇，包括缺少金钱、缺少权力等境遇，使得其践踏或规避公共政策的成本较为低廉，在此背景下，这些群体往往会成为规避公共政策的重要群体。在计划生育政策执行中，农村的无钱无权阶层往往会成为规避计划生育政策的重要群体，他们不会因为害怕处罚、害怕丢失工作而去积极执行计划生育政策。

四、公共政策治理中政策规避的认知与消解

公共政策治理中的政策规避作为一种不断出现的现象，其存在反映了公共政策本身的问题，这需要采取相应的措施进行规制。

（一）公共政策规避问题的认知

从政策问题层面看，如公共政策的制定和实施较少考虑某个文化的、观念的特征，而强制性地执行，公共政策会与社会文化观念产生冲突，在冲突过程中，公共政策的执行会遭遇文化观念的冲击并进而形成政策规避。同时，某些公共政策本身对其实施可能带来的风险或危害的较少顾及也会成为人们违背公共政策的因由。公共政策规避现象的出现和增加也带来了一些不可忽视的问题或弊病。一方面，不断发生的公共政策规避现象会造成政策治理的不公平现象。某些积极执行公共政策的主体在注意到其他主体违背或规避公共政策却不会或较少受到处罚时，部分人士会产生不公平感。另一方面，不断发生的公共政策规避现象也会造成更多的人为了规避公共政策的影响而刻意做出某些违法的隐性行为，并刻意增加这种行为。如在计划生育政策中，为了能够规避公共政策，人们会选择离婚、更改民族身份、逃离他国等不合理的现象或问题。

（二）公共政策规避现象的消解

由于公共政策规避现象作为政策执行中的异常现象，并且其存在会带来一系列的问题或矛盾，因此，各个主体需要致力于公共政策规避现象的消解，从政策制定、政策执行、政策评估等多个层面采取相应的举措。从政策制定层面看，第一，政府在公共政策制定中要力求减少公共政策的差异性内容和特殊性规定。对公共政策对象的区别对待不仅会造成公共政策对象的不公平感，也会促使一些政策对象通过各种方式谋取差异化资格或特别性待遇，如计划生育政策对民族成分、身份特征的区分对待。第二，政府在制定公共政策时应着力提升政策本身的合法性、合理性以及可行性、有效性。一些富有争议的政策规定，或严重违背民众认知、习惯甚至道德追求的政策规定不仅会导致民众怨声载道，也会促使民众的反向对待，即以逆反的心态认知政策并在某些情况下刻意寻找并利用政策漏洞。如在计划生育政策中，应考虑民众的生育意愿和需求。第三，对于某些公共政策，应该加大配套政策的制定力度，如出台配套性的政策挤出公共政策空白领域，使得公共政策“无漏洞可钻”，另外，对于前后出台的可能出现政策冲突的公共政策，应该建立更为完善的公共政策对接体系，并在政策制定中充分考虑政策科学衔接问题。从政策执行层面看，第一，政府应该在政策的无偏差执行方面积极用力。现实中，一些媒体不负责任地释放公共政策松动的消息会使得政策对象误以为政策松动或修正，因此，应通过政策细致、正确的宣传避免政策曲解；另外，应通过建立政策执行的监控体系避免政策歪曲执行或虚假执行，改变当前公共政策执行监督不够或不力的问题。第二，对于跨空间、跨时段、跨领域的公共政策规避问题，政府等主体应该通过建立诸如信息共享体系以及联网核查体系等减少跨区域、跨时段、跨群体等的政策规避现象，充分利用现代信息技术构建高效率、无缝隙的公共政策执行监督体系。第三，加大对政策执行主体歪曲执行或虚假执行的处罚力度，对于某些政策主体利用政策特权谋取私利或谋取小团体利益的行为应加大打击力度。另外，对政策对象规避政策的行为也应加大打击力度，通过对某些公共政策规避主体进行更大力度的处罚，以减少公共政策规避现象，维护公共政策的公平性、普适性和权威性。从政策评估与修正层面看，有效及时的政策评估和科学的程序化政策修正机制能够减少公共政策规避现象的出现及其造成的损失。一方面，应该建立完善的政策评估体系，特别是公共政策正负绩效的评价机制，以有效掌握公共政策执行过程中出现了哪些形态的政策规避现象，并剖析其发生根源。另一方面，对于已经出现政策规避现象的公共政策，应该启动公共政策再修正机制，如填补可能出现规避的政策漏洞，或者废除某些有助于形成公共政策规避的政策内容或规定。

作者：李彦娅1何植民2工作单位：1.南昌大学公共管理学院2.江西财经大学财税与公共管理学院