试议公共政策执行力

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一、公共政策执行力存在的问题

1.政策执行中的趋利倾向导致选择性执行趋利避害作为人之共性，同样适用于政府组织，公共政策执行的过程也是对利益重新分配的过程，在这一过程中不同利益团体基于自身利益最大化，趋利倾向也就成为政府公共政策执行中的重要趋势，这一趋利倾向直接明显的表现为政策执行的选择性，即政策执行主体根据自己的利益需要对公共政策进行有选择性的取舍执行，只执行对自己有利的政策，其余部分则采取舍弃。这一现象在我国的基层政府中可以说是一个极为普遍的现象。例如近年来地方政府在治理违法小煤矿事件中的选择性执行造成了层出不穷的矿难事故；在选择性地执行中央农民税费改革方案后出现的农民税费负担多次反弹的事实等相关报道都表明在我国确实存在着公共政策执行中的趋利倾向所导致的选择性执行，这样的执行必然会影响到政策制定机构的权威性和执行者的形象。2.“上有政策，下有对策”的“对抗”歪曲执行“上有政策，下有对策”在管理者与被管理者间的利益博弈中，地方政府通过各种对策对公共政策进行分解，对于对自己不利的部分，地方政府会制定表面上与上级政策一致，实际却是相违背的实施方案，或是从自身利益出发，曲解公共政策原有的精神和内容，做出符合本地实际利益的解释。这样的“上有政策，下有对策”造成了公共政策的“对抗”歪曲性执行。例如近些年最为典型的房地产，为控制房价上涨过快的势头,中央政府连续几年要求对楼市进行严厉调控,然而每次都是在调控初期有所见效后,房价随后又强烈反弹，分析原因地方政府软性对抗中央房地产宏观调控的事件越来越频繁，歪曲执行中央房地产相关政策无疑是房价持续上涨的重要因素。3.政策执行形式化出现的象征性不作为现象公共政策经由上级政府反复推敲、不断思考制定后，被以会议及文件等形式向下传达要求下级政府贯彻执行，但往往地方政府在执行中重形式而轻时效，其实际效用很弱，有时甚至在某些公共政策的具体执行中出现了“有令不行，禁而不止”的象征性执行现象。如关于严厉打击假冒伪劣产品的问题，我国先后出台了《消费者权益保护法》、《关于惩治生产、销售伪劣商品犯罪的决定》等一系列法律法规，但广州市在每年都打击假冒伪劣商品的同时，假冒伪劣商品却仍是层出不穷，如“瘦肉精”事件，分析原因主要在于广州市有关部门在政策执行中存在着象征性执行。另外公共政策执行形式化也导致了政策执行人员的不作为现象。

二、公共政策执行力不断提升的相关建议

1.在源头上确保公共政策制定时的利益均衡确保源头的利益均衡需遵循严谨的决策程序和健全的决策机制。严谨的决策程序主要取决于公共政策的制定者政府组织，将公共政策问题认定中的政府行为纳入到严谨的法律轨道，依法限权。首先可加强公共政策问题认定过程中的程序和责任立法，使政府在对公共政策问题认定时能自觉严格依照程序进行，并在政府运行权力时明确其责任义务。其次完善听证程序，加大调查研究力度，政府在制定公共政策时应通过召开听证会等形式让人民群众有充分表达自己意愿的机会，在公共政策制定时加大对问题的调查、研究力度，使政策制定更具有针对性、现实性。健全的决策机制实现则更多体现为公民的参与程度，公民的利益表达、保障。首先应加强对公民的教育和培训，增强公民对自身利益表达的能力及参与公共政策制定的能力。其次加强公民利益表达的制度化建设，对于公民利益表达及参与公共政策制定的具体途径、权利等内容以法律等形式固定下来，以保障公民的合法权利的运行。最后保障弱势群体的权利和利益，让弱势群体在社会进步中也能享有社会福祉，得到社会关怀。总之，在制定公共政策时做到既重视绝大多数利益群体的正当利益和合理意愿又体现对弱势群体人文关怀的利益均衡，才能保证政策的执行力。2.采用公共对话式政策执行策略公共对话式政策执行模式是在政策执行过程中，积极引入政策受众等利益相关者参与政策执行过程，使其与政策执行者进行平等协商、讨论和对话，在对话中增进理解和合作，从而增强政策执行的合法性和正当性，推进政策有效执行的一种政策执行模式。公共对话式政策执行强调公民的主体地位，强调政策执行中的平等、交流、合作等，是一种平等主体间的互动合作，它以信任和合作为基础主张各利益团体的相互尊重和理解，它为政策执行者同政策受众方提供了一个面对面交流的机会，这样可增强彼此的相互理解，增强公共政策执行的合法性和可接受性。首先完善对话机制，可通过座谈会、研讨会等方式，通过网络、电信等途径，了解政策受众意愿。可针对不同政策，相对应地组建一些常规组织和任务型组织，如针对一些持续时间长，影响范围广的公共政策组建常规组织，这样可有针对性的长期吸纳政策受众的意见和建议；针对一些短期具体的公共政策可建立相对灵活的任务型组织来专门进行政策执行的对话和协商。其次，积极培育成熟的公民社会，逐步推进对话合作的深度和广度。成熟的公民社会是实现公共对话的前提，因为只有成熟的公民社会的建立，公民才具有真正的话语权，才能真正地参与到对话中来，逐步推进对话合作的深度和广度。3.完善政策执行的内外监督机制内部监督首先要保障专门监督机构的独立地位，使其在真正独立的基础上发挥公正有效的监督作用；其次要明确监督机构的职能，理顺党、政、国家权力机关的关系，制定监督机构的具体操作流程。外部监督主要在于扩大监督主体范围和渠道，监督主体可引入各派、各社会团体，特别是人民群众的监督。监督渠道可充分发挥新闻媒体、网络等的舆论监督，将公共政策的执行置于社会舆论机构和各团体、人民的全方位、多层次的监督之中，将有益于公共政策执行中各种问题的解决。4.提升政策执行者的道德素养和服务能力库珀曾说：“当行政人员在处理具体伦理困境中或大或小地界定自己责任的界限和内容时，他们使自己具有了‘伦理身份’，这种伦理身份认同形成了他们的道德品性”官德不彰，民风难淳，所谓“为官一任，造福一方”，政策执行者的道德素养体现于政策执行的全程之中，对于政策执行力的提升具有重要作用。通过开展持续有效的道德教育，如公共精神的道德理念教育；通过建立完善的道德规范体系，如制定对于正确的行政道德的评价判断标准等，加强政策执行者的道德义务感和责任意识，使政策执行者首先明德明理，具有良好的道德素养。提升政策执行者的服务能力，加强政策执行主体的学习，使其在具体的政策执行中具有较高的管理技能。通过对政策执行者的继续教育体系，提升其对公共政策的认知能力，使其能快速的理解政策，从而高效率的执行；通过以服务能力的认定和提升来统领行政人员的各项管理制度，完善行政人员的分类制度、选聘、流动、绩效考核等，以此增强政策执行者的危机、竞争意识，从而提升其服务能力。

作者：王婷婷鲁大鹏单位：吉林大学珠海学院