漫谈公共政策建设中的话语权

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一、公共政策问题构建中公众话语权的影响

话语权是当前民主政治研究中出现频率较高的一个词汇，所谓“话语权”，简单的理解就是指说话机会的多寡。最早提出“话语权”概念的法国后现代思想家福柯说:“话语意味着一个社会团体依据某些成规将其意义传播于社会之中，以此确立其社会地位，并为其他团体所认识的过程”。“话语权”中的“权”有两层含义———权利与权力，这也就决定了话语权有两种意义，即话语权利与话语权力，因此，对话语权的准确表达应该是“有权利说而且被倾听”。从民主政治角度看，公众话语权实质是公民表达自己真实意愿的一种权利和权力。英国学者安东尼?吉登斯认为，“在现代国家的场景中，至关重要的是，不同群体以话语方式形成表达其利益的政策或方案的能力，并在公共领域中开辟出宣扬这些政策或方案的能力”。在公共政策问题构建的过程中，公众话语权是公民参与的重要载体，公众不仅通过一定的话语方式进行自我认同、利益表达和利益诉求，而且通过这种话语权的掌握与运用，影响着公共政策问题构建的各个方面。(一)公众话语权影响公共政策问题的察觉当今社会正处在一个巨变的时代，与这种巨变相伴的是社会问题的复杂性、无序性、变动性越来越明显。所有的社会问题不仅是某一领域矛盾的体现，更有错综复杂的整个社会诸因素在起作用，形成非线性的相互依赖关系，这导致了现代社会决策的风险性越来越大。政府作为社会管理的主体，作为公共政策分析的主体，有责任和义务在纷繁复杂的社会问题中识别公共问题，并将其纳入政策议程，使之成为政策问题并加以解决。但是由于政府自身能力的有限性(包括知识、资源、时间、信息等)，使其无法发现、识别、确定所有的公共问题。同时，政府是由“经济人”构成的，在某些时候出于自利性，也不愿去发现、识别、确定对其不利的公共问题。退一步分析，即使政府能够克服上述重重困难，发现所有的问题，但要从中区分轻重缓急，并给出明确的排序，也是十分困难的。而随着民主政治的进步、公民社会的形成，社会公众，这里包括所有非政府、非特定专业领域以及与公共问题相关的利益个体和群体，具有强烈的参与公共事务的愿望和能力。公众的知识汇集了社会成员的价值倾向和政治愿望，包含了公众对切身利益的关注和对政府的诉求。作为意见表达的重要组成部分，政府通过倾听、回应公众的呼声，可以及时发现问题。既可以在问题处于萌芽状态时就系统、有效地察觉和解决问题，又能够有效减少社会成本和国家资源的浪费，获取公众的合法性支持，增强政府决策能力。此时，政策问题构建中公众话语权的行使，不仅是可能的，而且是十分必要的。(二)公众话语权影响公共政策问题的界定在政策问题构建中，我们首先遇到的是问题情势而非问题，前者是客观的存在，而后者则打上了人类认知的烙印，是主观反映客观的结果。所以，问题不能脱离对它们进行定义的个体和群体而存在，即是说公共政策问题不是自然的“社会问题”，而是人们对自然的社会问题进行界定、识别的结果，它凝结了不同个体或群体的主观改造，即不同个体或群体语言表达的结果。曾有学者对“城市主要社会问题”的两项研究进行分析，结果表明，在同样的研究主题下，由于对问题界定方式的不同，得出了不同的研究结论，而不同的结论又进一步影响着公共政策的议题选项、议题重点、议题时间和方案内容。分析者对两项课题研究背后的逻辑作了深层次的分析，发现导致这种差异出现的根本原因就在于研究起始“谁来界定问题”，即话语权的归属问题。其中一项课题的问题界定是“专家主导、公众补充”模式，而另一项课题是“公众主导、专家辅导”模式。由于在城市社会问题理解上专家的思路与公众的感受不一致，两种对城市社会问题的不同界定方式导致结果差异成为必然。由此可见，在政策问题界定中，公众是否行使话语权，以及如何行使话语权，对探究公共政策问题的性质、原因和范围有着重要影响。(三)公众话语权影响公共政策问题的公共性日本学者药师寺泰藏曾简洁明了地指出:“公共政策”的意思与其字面意思相同，即为“公共”而制定的政策。“公共”指向的目的性是公共政策的本质属性，公共政策分析只有遵循“公共”原则，才能真正体现这一本质属性。这里所谓“公共”原则，首先指的就是政策问题取向的公共性，即公共政策要解决的是社会公共事务，要确保公共利益的增进和合理分配。要做到这一点，公共政策问题构建的过程必须体现“程序正义”，也就是必须有追求民主理念的公众的高度参与。Bellah等人也明确地主张:“要建立一个公正、平等的社会，必须靠老百姓有理性的参与公共事务，以及不断地提供建设性的意见”。公众通过话语权这一载体，围绕公共问题的善与恶、利与弊、对与错等进行讨论，整合并表达公众意见，形成强大的公众舆论，从而稳妥地矫正政府的决定与公民的意愿和选择之间的矛盾。从根本上说，公众话语权的使用保证了契合公共性价值取向的公共政策问题是根据多数人的意愿表达和利益诉求来实现的。

二、我国公共政策问题构建中公众话语权的分享

(一)我国公共政策问题构建中公众话语权的缺失随着我国社会的深度转型、政府治理模式的变革、政策价值取向的重塑以及公众参与手段的增多，政策活动中由政府垄断的“一元话语”格局已被打破，公众的话语权逐渐得到尊重和保障。但不能回避的事实是，这种话语权的尊重和保障仍存在不完整性，公众参与公共政策是一种“插入式参与”，政策问题构建阶段的公众话语权缺失依然普遍。我们知道，公共政策活动是由问题构建、方案制定、政策执行、政策评估和政策调整所构成的完整系统。所以，真正充分的话语权分享应是从政策问题构建开始。但是，实践表明，现行政策的公民参与往往是在方案的制定阶段进入并给予充分重视。此时，公众只能就已定的所要解决的问题来表达自己的意见。对于“是不是”公共政策问题，“值不值得、应不应该”解决这一问题则没有发言权。只要政府认定了就是政策问题，而究竟是怎么认定的、如何确保认定的科学性似乎显得不重要。当然，我们也不否认，在某些情况下，公众在问题构建时确实有表达的“权利”。只不过这种权利的使用并不具有影响力，即没有“权力”。此时，公众话语权的作用仅仅体现在围绕政府已经确认的问题进行论证并给予肯定和支持的表示。实质上，这是政府利用话语“霸权”在人们内心深处设定先入为主的“话语”逻辑，以此塑造着特定时期公众的认知特点、价值偏好和行动方式，这必然会影响到特定社会问题的识别和认定。真正的民主体制必须给公众参与公共政策全过程的机会，因为公共政策作为一种利益和价值的分配机制，政策问题构建能够首先界定予以分配的去向，即向哪分配，然后才是政策方案确定的如何分配的问题。所以，政府必须从政策问题构建开始就倾听民众的声音，从而保障公众话语权全过程的享有和充分行使。(二)我国公共政策问题构建中公众话语权分享的实现路径1．公共政策问题构建中公众话语权分享的核心:公共政策问题的类型公共政策问题涉及社会的各个领域，并不是所有的问题在认定时都需要公众的参与，如有关国家机密的外交、国防问题等;公众也不是对所有的问题都感兴趣，公众对政策问题确认及其原因分析的参与是有选择的，因为“政策问题不同，公民参与的收益和成本之间的权衡也不同”，按照达尔的说法，“如果你认为同可以预期从其他活动中得到的报酬相比，从政治介入中得到的报酬价值较低，你就不大可能介入政治”。市场经济条件下，公众参与的驱动力来源于各种各样的利益需求，政策问题性质不同，对社会公众的影响不同，公众参与的动力也不同。由此，必须弄清到底什么样的问题是公众应该参与的和公众愿意参与的。在这些问题进行构建时，政府必须保证公众的话语权。2．公共政策问题构建中公众话语权的分享必须是真实的福克斯和米勒认为，只有公共政策的话语形式具备真实性，使用合理的语言并造成某种对抗性的紧张关系，才能更好地制定和执行公共政策。一方面，为了避免陷入官僚制民主模式的独白性言说，我们期望着争辩、论证、反驳，而不是表面和谐的异口同声，也就是说，公众话语权与政府话语权是一种结构性的关系，他们之间既是平等的，同时又是对抗的、相互辩驳的。因此公众在使用话语权时，必须是真诚的、具有意向性的及实质性的贡献，这些就是话语正当性的条件。另一方面，?为了避免“说而不听”、“听而不证”，我们期待政府给予公众的话语充分的重视，公众参与的价值，并不仅限于对特定利益的追逐，而是通过行使话语权，表达各种偏好、提供各种信息、与决策主体进行富有诚意的交流，从而使决策的过程更加开放和透明。在这个意义上，我们完全可以说，公众话语权的分享就是对决策者和特定利益集团话语霸权进行制约，从而使政策运行自始就彰显“公共性”。否则，公众参与就只能是一个空洞的符号，随之带来的更深层次的影响就是公众对政府的信任危机。3．公共政策问题构建中话语权的分享要形成常态机制公共政策问题的考察要求具有一定的前瞻性和主动性，如果等到社会问题日趋严重的“症状”淋漓尽致地表现出来，社会不满情绪反应已经达到爆发的临界点，再来确认该问题，不仅会影响政府形象，甚至会造成社会的震荡和失稳。公共政策问题构建的这一特性，要求公众话语权的分享亦要具有前瞻性。公众参与政策问题构建不再是简单的听证或者是成为咨询委员会的成员，而是形成一种常态机制，通过定期召开公民论坛、展开民意调查等形式，让公众充分表达自己的需求，使得引起公共决策者深切关注的公共问题更多地由此产生。这种常态机制可为公众话语权的使用提供一个稳定的平台和双向沟通的通道，保证公众与公共政策决策中枢在平等、公开、信息透明、相互尊重和主动参与氛围下，对具有重大影响但充满争议的议题进行充分的讨论并形成共识。

作者：孙萍鲍丽明单位：东北大学沈阳化工大学