对规划管控方式的思考

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一、中国语境下“规划指引”的内涵思辨与概念

1.“不限于此”—作为政策工具的结构位置结构位置也就是“规划指引”在城市规划体系乃至整个行业活动中的位置和与其他相关影响要素的关系，根本上是由政府体制和规划主管部门的职权所限定的。英国的“规划指引”是中央政府关于城市发展和规划“最主要”的政策文件。虽然中国的法定规划含有大量发展内容，但规划实施、规划行政权和职能通常难以涵盖规划文本的全部要求，而主要是指“空间资源配置”。但即使是“空间资源配置”，也受到非规划系统(如党政文件的决定、建议、意见、规划)、其他政府职能部门(如发展改革、国土、环保、交通、旅游)、政府派出机构(如开发区等的法律法规、技术规范及专项(行业)规划、规定、意向项目)等的影响，且影响具有决定性，以致于出现重叠、不合理和矛盾之处，造成规划和其他政府职能部门的体制性“政策竞争”的现象。显然，在中国语境下，“规划指引”难以占据城市规划体系“最主要”地位，不能或难以排斥其他规划或非规划领域的众多政策、决策等的影响，“不限于此”正是其规划内部、规划外部政策工具中的结构性特征。同时，相对于具体规划编制而言，“规划指引”更为理性、中立、灵活，更易取得共识，在某种程度上也正是规划编制工具的最好补充。当然，无论是从政府还是规划政策等角度出发，“不限于此”都应该向“主要的”方向演进。

2.各方应当遵守—法律效力英国的“规划指引”属于城市规划体系中一种非法定的补充性规划文件和可以充分参考的实质性依据。在中国，“规划指引”被认为可以成为规划设计评审和开发管理中必须考虑的因素，政府通过行政审批来约束有关规划行为。作为规范性文件，“规划指引”是一种准立法行为，具有较低但确定的法律效力，是规划活动过程中“应当遵守”的文件。笔者认为在中国语境下非常有必要强调的是，“规划指引”是一种规范行政行为，中国式挥之不去的规制思维导致政策文件制定的出发点通常是行政审批或行政许可，但却在评审过程中充满着行政责任主体随意性发挥的现象，类似行政决策如果算是判例式的话，显然也是一种“随意化的判例式”。因此，通过“规划指引”的具体化，规范行政行为也为未来的规划问责、社会监督打下基础，发挥“规划指引”的“法律效力”。“应当遵守”，在中国式语境下应突出“决策者和社会均应当遵守”的共同规则性。

3.城乡空间优化、规划建设准则、规划运作和服务—内容构成英国“规划指引”的内容较为广泛，跨界较多、专题性较强。在中国，“规划指引”对传统规划编制和实施，以及地方原有格式化政策文件或规划编制文件已有所超越，如广东的绿道、广场及其附件的“技术资料”的具体内容中的建设管制、审批、管理和维护等内容。在中国语境下，笔者认为应注意到英国的“基于服务理念的规划建议”与“明确中央政府和地方政府在执行其法定职责中应当实现的具体目标”，前者如提供实际案例则能起到行动指南的作用，后者也要尽量明确制发机关的自身职责和目标，防止政策多变、无法取信于社会之举。总体上，其内容可以在“引导性政策和技术要求”或编制和实施(或“管理”)等基础上强调和突出空间目的、技术准则及运作服务之特点，主要体现在以下3点。(1)城乡空间优化。具体做法是除传统法定、专项规划编制类型外，“规划指引”从多类型、小主题、中微观层面切入，细化、具体化规划内容，弥补空白，如现状建成区、城镇人口界定，土地使用兼容，工业区隔离带设置，公益性、交通、环卫等各类设施的选址，保障性住房选址、配套和指标，住房出租管理，历史建筑认定、保护和利用，村庄规划建设中的历史保护，村校保留和撤并，地块容积率确定等，从总体上明确规划目标，并倡导地方性和地方创新。(2)规划建设准则。“规划指引”的内容相对管控、刚性政策和管理性内容，应更多地突出引导性、弹性、技术性和服务性的内容，并通过图文结合、案例化，少一些绝对化、唯一性规定，多一些可选择、建议性及例外情形应对条款，使其更有实用性和社会参与性。(3)规划运作和服务。“规划指引”服务于规划、建设、管理全过程，如规划设计阶段的规划评审意见、会议纪要编写内容深度、公众参与、利益相关人意见征集等，同时起到规范规划管理和行政行为及有关地方政府行为的作用。

4.中国语境下“规划指引”的概念笔者拟定的“规划指引”的中国式概念为：各级城乡规划主管部门制发的以城乡空间优化、规划建设准则、规划运作和服务为主要内容，决策者和社会均应当遵守但不限于此的序列化规范性文件。不过相比概念，以上的思辨及蕴含其中的张力才是“规划指引”的实质。

二、“规划指引”的制度性难点、解释和建议

1.制度性解释之一：“政策市场”中的“竞争力”和能动性对公共政策分析具有极大影响的公共选择理论(TheoryofPublicChoice)认为，在市场经济下，私人选择活动中适用的理性原则也同样适用于政治领域的公共选择活动。也就是说，政府自身利益也是一个复杂的目标函数，其中不仅包括政府本身应当追求的公共利益，还包括政府内部工作人员的个人利益，此外还有以地方利益和部门利益为代表的小集团利益等。如此，不同政策也处于“政策市场”的竞争状态，即使是在简单状况下，公众的期望也不可能出现完整的集体偏好。我国的国情特点决定了在整个有关规划编制、实施的“政策市场”中的竞争混乱的现象，无奈规划部门的政策工具问题众多，却缺少能有效解决问题的工具。正是在这一背景下，“规划指引”尝试作为主管部门的主要政策类别，通过内外部整合、序列化及公开、结合“热点问题”等特点，在“政策市场”的竞争中居于有利位置和更具“竞争力”，否则与编制导则、办法、意见、规范、准则等差异不大；更进一层，此类政策工具还可以快速回应城市发展、制度要求和上位政策，同时尽量避免、融化和降低制度、政策带来的负面影响，体现出规划导向和规划行动，也体现出规划行政的能动性和规划师的社会责任感。但同时，也需考虑到集体偏好的难度，注意策略和方式方法上的平衡。

2.制度性解释之二：“游击式政策风格”之良治和劣治韩博天、裴宜理认为：“中国政府的治理模式使用了一套独创的方法，这就是源自革命时期、横跨‘毛时代’和‘后毛时代’的灵活多变的‘游击式政策风格’，其中包含了大量自下而上的输入和互动机制，远远超过了其正式体制结构给人的印象，从而使被官僚(科层)制分割得支离破碎的庞大的政治系统被活跃的政策过程赋予了活力。这一治理模式表现出适应性的特点，并不是因为其制度基础，而是因为其政策风格，这种政策风格鼓励灵活多变地去应对不断更新的发展任务以及不稳定的国内和国际环境，如基层官员普遍具有企业家精神，兼具实验者和机会主义者的特点。无论好坏，‘游击式政策风格’在政治上仍然具有巨大潜力。但这种政策风格对政治问责和法律体系产生了糟糕的影响，不可能靠这种风格处理未来转型过程中所产生的各种政治和社会压力。”“游击式政策风格”很好地解释了笔者在前文多次提到的规划内外部的政策乱象，其“强大”的“弹性和适应性”“最大限度地反复修补”的一面可以对应“规划指引”等规划政策应具有的灵活、管控有度的一面，而另一面“糟糕的影响”也可在前文分析的“难点”中得到体现。韩博天、裴宜理还认为“游击式政策风格”不取决于制度基础，其政策风格在一定程度上解释了规划政策尤其是“规划指引”在“政策市场”中的“竞争力”和能动性。但政策毕竟在很大程度上内嵌于制度，如在美国，城市规划的发展始终与政府改革紧密联系在一起。可见，“游击式政策风格”终难“适应”城乡建设的百年大计，有待改革。

3.基于制度性解释的反思和建议从制度性解释推论，假如“规划指引”是一个好工具，就应从规划内外部两个角度不断推进。广东“规划指引”在“政策市场”中的“竞争力”趋弱，其原因应是外部的制度性障碍和“水土不服”。推动“规划指引”应用的可能路径，从外部看，就是向权力讲述真理—“顶层设计”，如住房与城乡建设部或省、市政府层面的推动，类似环保部门高层希望从项目环评到规划环评再到政策环评的推进，从而体现规划的能动性。从内部看，应从整体规划体系改革着手改变“游击式政策风格”，其目标可以是形成规划管控的最佳政策组合：法律法规和标准规范+规划指引+法定规划+其他，而“规划指引”应该在其中居于相对独立完整的位置。与之相对应，规划编制可以通过强化“规划指引”的应用，相应简化法定规划的发展、规模、区域协调、环境保护、空间管制和实施对策等内容，如许多小城镇总体规划的实施对策中常常把国家性课题和难题(如“户籍制度改革”)写入，但所起作用自然不大；此外，某些“规划指引”也可从规划编制延伸形成，并与规划编制形成互补关系，如区域规划甚至总体规划等，从而淡化非理性的大尺度图件控制小尺度布局的现象。另外，相应的规划管理和实施也应具有对应的改革措施，“规划指引”自身则应通过政策评估形成滚动修订机制。当然，上述措施仅是面临制度难点的几点突破性的设想。如前文所言，“规划指引”越发展，其对内外制度环境的改革要求越高，因为短期内制度环境、规划权责总体上较难改变，因此近期对中国式“规划指引”的作用并不可高估。不过无论如何，中国语境下的“规划指引”应是规划制度和体系的一次较具突破性的尝试，也可能因为多种原因而成为一种实验，同样值得肯定，最终结果仍需继续观察。

三、结语

借鉴于英国的“规划指引”在我国的实践无疑是一种政策工具创新。笔者认为在中国语境下，“规划指引”应表现出规范性文件的公共政策属性，以各级城乡规划主管部门为制发层次，具有以政策、技术和相关内容整合为前提的序列化的形式载体，以及管控作用不限于此的结构位置，各方应当遵守的法律效力，以城乡空间优化、规划建设准则、规划运作和服务为主要内容等六方面内涵，并由此构成基本概念，从而注意到中英两国不同的背景条件和理解差异，避免外来概念的盲目应用。然而中国式“规划指引”也面临着如何在规划外部达成共识、如何在规划内部推进的制度性难点，而从“政策市场”和“游击式政策风格”可以较好解释目前规划内外部政策混乱的现象以及“规划指引”在能动性、灵活性及制度性方面的难点。在初级政治市场上，政治家把政策“卖”给选民，选民则为政治家支付选票；在政策供给市场上，官员为了实现当选政府的政策目标而提供不同的行政手段；在政策执行市场上，主要分析政策的执行结果及其影响。历史制度主义学者诺思把适应能力视为发展的核心，认为制度创新能力的高低并不取决于其所处的系统(如市场或计划、民主制度或威权制度)的特性，而是取决于该系统能提供多少“最大限度地反复修补”的机会，而“游击式政策风格”着眼于行为主体的能动性，把制度机制当作一个次要因素，从而具有政治弹性和适应性。20世纪80年代以来，中国虽一直在推动“规范化”治理，但传统和改进的“游击”手段仍然发挥重大作用，这种追求变化的“推动和攫取”风格与现代宪政及法治国家“预期和规管”的政策风格截然不同，具有一些根本的缺陷。

作者：王宁单位：杭州市城市规划设计研究院