公共政策绩效评价及前景

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公共政策绩效评价的功能及标准

公共政策绩效评价考量的不仅是产出更是政策影响和效果，关注的不是预期目标的实现程度，而是公众对此政策的满意程度。在政府由“管制型”转向“服务型”的大背景下，绩效评价显得尤为重要。从政治学的角度来看，一方面绩效评价引入公众满意度，能考量政策是否代表了公众利益，为民众提供了表达意愿的途径，政府能够通过此过程了解民意；另一方面通过评价活动中的双方互动，亦能增进民众对政府意图的了解，对其他利益群体困境的了解。由此，政策绩效评价能够发挥沟通机制的作用，利于政权的稳定和政府信誉的树立。从行政学的角度来看，公共政策绩效评价作为公共领域绩效评价的一个组成部分，同样能向相关政府部门施加压力。长久以来“问投入不问产出”的体制容易让政府丧失责任心，部门私利的引诱易让政府失去道德心。绩效评价的制度化、评价结果的公示对政府而言无形中构成一种监督和问责，政府为了维持好的形象、赢得信誉，获取好的政绩，不得不更认真、更民主地进行决策，更严格地执行政策。鉴于绩效评价能够发挥如上功能，建立完善的公共政策绩效评价机制是建立现代行政体制的必然选择，是建立科学决策机制、民主决策机制的必然要求。当然，也有学者提出政府支持评价工作可能存在消极目标，诸如以评价为幌子，通过设立对自己有利的指标，得到想要的评价结果，作为炫耀政绩或者推辞责任的凭借或接口；通过组织评价工作达到追加预算、增拨经费的目的；为了反对某项政策，通过评价抓住其中某个环节或枝节层面上的不足来攻击整个政策等[11]327。关于公共政策绩效评价标准，众多学者都先后提出了自己的观点。其中，萨茨曼较早概括的政策评价五项标准即：工作量、绩效、绩效的充分性、效率以及执行过程[12]61。威廉•邓恩在《公共政策分析导论》一书中提出的评价标准为：效果、效率、充足性、公平性、回应性和适当性[13]306。其中效果标准即政策方案能否实现预期目标；效率标准即政策实施收益与成本的比率；充分性标准即政策效益满足引起政策问题的需要、价值或机会的程度；公平标准的衡量方法有很多，包括帕累托最优标准、卡尔多•希克斯标准、罗尔斯标准等；回应性标准即政策可以满足政策目标群体的需要、偏好或价值观的程度；适当性标准即政策的实施是否合乎社会主流价值与利益标准，例如是否有利于促进平等与效率，是否合乎人道主义，是否有助于保障公民权利等。张国庆在《现代公共政策导论》中提出评价的“首要标准”和“次要标准”的概念。他认为一项政策的整体评价是建立在若干单元评价的基础上，用于整体评价的标准即是首要标准，用于单元评价的标准即为次要标准[9]194。总体而言，根植于不同时代背景下的政府发展现实，针对公共政策进行绩效评价的标准变化也具有一定的延续性和普遍性。根据古贝和林肯的观点，第一代评估范式“测量”受“科学管理运动”大背景的影响，评估者的角色多为“技术性”，而评估标准的选择多为定量。从第二代评估范式“描述”开始，定性指标开始被应用。包括第三代评估范式“判断”在内的前三代评估在评价标准的选择上存在两个共同的问题：一是在采纳价值多元化方面的失败，“价值中立”的评价断言已经被证实是站不住脚，评价必然受不同价值观影响；二是过分强调科学范式，对正规的定量的测量工具过分依赖，易导致“当我们只注意普遍性因素时，某些局部条件就不能由评估结果很好地检验”，以及无法被测量的事物被认为是“不真实的”[14]14。公共绩效评价在评价标准的选取上较好地克服了如上问题，既包含衡量政策执行效果的事实标准，也重视价值标准；既有客观的衡量标准，也有主观参考标准。事实标准包括政策投入和产出、成本收益之间的比例关系、目标实现的程度和范围、政策对社会的影响程度等，价值标准包括是否满足了大多数人利益、是否有利于社会生产力发展、是否坚持了社会公正的原则的等等；客观标准主要是那些能够被量化的，比如投入的费用、提供的公共产品的数量等，主观标准主要指政策的不同方面或整体是否获得了公众的满意、满意程度多大等标准等。

治理转型与公共政策变迁

公共政策及其过程总是根植于特定的经济、社会基础和政治生态之中的，因此，公共政策本身及其评价方式的变化也离不开其特定的社会发展土壤，并与特定的社会治理形态密切相关。传统的政府管理模式是一种自上而下的政府主导型的管理过程，以权力集中和单向度的管制监控为主要特征。作为政府管理政策工具的公共政策绩效评价而言，大多是非正式的和非系统的，缺乏相应的组织制度和程序，评估对象和内容模糊，标准单一多变。虽然在现代民主政治体制下，公众获得了通过自己的人（代议制架构下的议员和选举制下的民选官员）来表达自身利益和价值意愿的机会，政府机构也由政治行政二分法架构下的公共责任划分来回应，实现推进民主的目的。但是，普通公众仍无法实质性地参与到关键性的公共政策进程策中来，也无法对公共政策的收益绩效进行评价。也就是说，在传统的政府管理模式中，民众对政府绩效没有多少发言权[15]。而随着治理范式的转型趋势日渐明朗，公共政策绩效评价又经历着一个新的治道变革进路。经济社会事务的日趋复杂，社会需求的多样化，过度的市场竞争造成的经济危机以及严重的社会不均衡发展造成的社会冲突，这些都使得西方国家开始对传统的政府管理模式采取改良措施：“限制垄断，强调均衡，支持多元参与，具有自治性和自主性的利益集团和非政府组织乃至社会个体在社会政治经济生活中的地位愈加重要。在这一方式中，公共行动（包括公共问题的建构、可考虑的解决方案及其实现形式）的协调不再通过政治行政精英阶层的行动，而是通过设立多层次、多角色的协调形式；这些协调形式总是不确定的，其结果则取决于公共行动者是否有能力确定公共意义、调动各种不同渊源的专门知识以及建立决策的合法化和责任化形式”[16]。正如法国思想家皮埃尔•卡蓝默所指出的那样：“没有什么比分析公共决策更有助于了解治理，以及需要进行的变革。在复杂的社会里，真正的困难不是在不同的方案中做取舍，而是经过一个漫长的过程制定一个令人满意的方案，它可以凝聚最大的共识，吸引所有的行动者参与必要的合作。这种情况是很普遍的：一个治理的特点不是它刻板的形式，而是过程。”[17]治理应更多地强调一种行政的理念，而这种新的行政理念的推行就必须经由公共政策及其政策过程来实践之。治理思维更多地强调除了主权国家政府以外其他治理层次的作用，即超国家、次国家、非政府组织乃至个体的作用与责任；同时，倡导新的治理手段和评价方法；主张建立一套多元化、分散化和网络化的公共政策体系，这才是公共政策朝向治理转向的必由之路。

公共政策绩效评价的治理转型：理论阐释与国外实践

20世纪80年代中期，西方国家为应对科学技术尤其是信息技术的发展，经济全球化、信息化、网络化发展和国际竞争日益剧烈等变化，为解决政府巨额财政赤字和社会公众对政府有效的、有回应力和高质量供给服务的能力失去信心的问题，普遍采取了以公共责任和顾客至上为理念的政府绩效评价改革措施[18]42。这一改革为政府公共行政和公共政策提供了新的发展思路和进阶向度，政府绩效评价对于公共政策执行质量、效果、能力的提高等具有了一定的理论意义与实践价值。与此同时，民众和社会舆论对公共政策的评价、民众和社会舆论对权威机构公共政策绩效评价的再评价反映的是社会成员个体或社会团体或利益集团对公共政策的评价。在公众导向的理念下，不少国家引入公民参与政府绩效评价工作，从而使政府战略和工作更好地反映公众的需要，有利于突破在公共政策的博弈过程中决策难以反映公众意愿的困境。在实施评价的阶段，也让公民作为考官评价政府的工作，强化公民对政府绩效的发言权[15]。首先，在过去相当长的时间内，公共政策绩效评价主要采用自上而下的单向反馈方式，评估主体比较单一。随着治理取向的行政改革逐渐深入，公共政策绩效评价也由以政府为中心转变为以服务对象为中心，评估主体由公共组织自身扩展到社会公众。公民和服务对象的广泛参与，使单纯的政府机关内部的评估发展到社会机构共同参与评估。政府、媒体、公众和研究部门都可以成为评估者，并且引进第三方进行评估发挥着越来越重要的作用。由此，这些获得足够权能的利益主体也获得了评价公共政策绩效的合法地位。总之，正是在治理转型的进路中，公共政策绩效评价逐渐走向由单一主体评价到多元主体评价，由内部评价者到内外评价者的相结合评价，由官方的评价者到官方与非官方相统一的评价。其次，在政策评价过程中增加透明度，扩大公众的参与。这样不仅可以保证评价的客观公正，提高评价的质量，同时有利于真正实现政策制定过程和执行过程的责、权、利相统一。“参与式”绩效评价最大的特色就是一改昔日政府内部自我封闭式评价的方式，将公共产品和公共服务的享用者———民众纳入到正式的绩效评价机制当中。公众或者各种行政活动和职能的相对人成为各种绩效评价活动中不可或缺的评价主体，公众参与、民众满意度几乎成为所有绩效评价的“关键词”，甚至相当的绩效评价活动直接将不确定的公众作为唯一的评价主体展开评估[7]。在2001年的《欧洲治理白皮书》（WhitePaperonEuropeanGovernance）中，欧盟委员会曾提出了一个有关欧盟政策评价的建议报告，主要是提出促进欧盟立法的质量、效率和简化的途径和方法。其中特别倡议创建“一种更强的评价与反馈文化”（astrongcultureofevaluationandfeedback），以保证法案不至于规制过头和决定在适当的层面上做出和实施[19]。经过数年努力，欧盟委员会于2005年6月15日通过了一项《新的欧盟委员会影响评价指南》，列出在欧盟政策形成和运作中延请专家参与的建议，并对其各部门获取和利用外部专家意见作为协商程序的组成部分厘定了指南。由此，对于立法决策及其政策实践的反馈与评价也构成了欧盟独具特色的行政文化的要素之一。最后，就公共政策绩效评价的方法变化来看，在评价的技术路线上先后有两条进路：其一是价值评估，主要从政治公平、正义，社会回应性和适应性等价值观层面上来评判公共政策；其二是事实评估，主要评估政策结果与政策目标之间的对应关系，以验证政策的实际效果，表现为一系列实证与技术的结合，广泛运用“成本—收益”分析、民意调查研究、数学模型和系统分析等方法[20]11。事实评估是在20世纪50年代公共政策学产生以后，受行为主义和理性主义的影响而流行起来的，并逐渐取代了价值分析，成为公共政策绩效评价的主流。20世纪70年代，后行为主义和政治哲学的复苏促使公共政策绩效评价的两条技术路线走向了统一，即坚持事实与价值的结合来分析和评价公共政策。公共政策的绩效评价已经由过去的带有浓厚政策工具色彩的政府管理之器，演进成为兼顾公共性和技术理性的治道之术。这种治道变革的路径体现了现时代治理取向的政府管理在社会公平的基础上对公共责任和民主参与的强调，使效率、秩序、社会公平和民主成为了公共政策绩效评价的基本价值取向。效率的价值取向反映了社会对政府管理绩效量的要求；秩序、社会公平和民主的价值取向是一种解决各种社会关系和利益冲突的互动行为模式，反映了社会对政府管理质的要求。这些价值取向在绩效评价过程中，具体通过管理效率、管理能力、公共责任、公众的满意程度等价值判断来体现[18]。

治理取向的公共政策绩效评价反映了实现公共政策创新所需遵循的人类社会公共生活的规律，预示着公共政策绩效评价的一种可选路径，因此，有必要从变革传统政府治理模式的高度来审视公共政策绩效评价。把绩效评价作为实现政府再造的一个利器，实现政府职能转变和建设和谐社会的战略工具及建设民主行政的一个重要途径[15]。对于我国而言，目前社会主义市场经济与民主政治所要求的服务行政和责任行政观念并不成熟，政府管理过分强调管制和调控功能，忽视公共服务和协调功能，绩效理念和责任意识相对缺失。当前我国政府绩效评价仍没有摆脱传统的效率评价模式，过度关注投入、过程和有形产出等效率因素，而忽视服务质量、结果、公民满意度等有效性因素；甚至有些地方政府片面地以GDP论英雄的观念仍根深蒂固。概言之，影响我国公共政策绩效评价需求实现的因素有很多，既有制度建设和体制改革引发的内在需求，又有既往的政策失误所带来的外在压力使然。特别是改革开放以来，我国的政治体制不断变革、完善，计划经济体制下的“管制型政府”逐渐向市场经济下的“服务型政府”演变。公众参政议政的热情也对公共政策绩效评价需求的实现起到了积极的推动作用。培育多元化的评价主体也是当下推进我国公共政策绩效评价实现治理转型的当务之急。目前，传统的政策评价机制大多由政府自身完成，这种制度往往流于形式，只是作为象征性的一环存在于公共政策的制定过程中，造成了评价的无效性和需求测量的盲目性。而多元化的评价主体有着多元化的价值观和评判方式，可以保证对公共政策的客观的、科学的测量，为评价需求的实现提供了更多的选择路径。因此，鉴于评价需求日益明确，实现需求的途径和所依赖的技术日益成熟，以治理为导向推进公共政策的绩效评价将有助于转变我国政府管理理念，强调以治理进路来完善和优化公共政策过程，从单一政府主导转向多元公众参与；从强调政府管制功能转向服务性功能；从强调投入和过程转向结果[21]45。这才是健全和完善有中国特色的公共政策发展的必由之路。

本文作者：喻锋工作单位：华南理工大学公共管理学院