航班时刻分配的公共政策构建

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航班时刻资源分配的主要模式简述

目前世界各国的航班时刻资源大体上实行两种分配模式。一种是IATA(国际航空运输协会)模式，欧盟国家均采取此类分配航班时刻的模式，它是以IATA航班时刻分配程序指南为基础，采用行政手段进行分配。另一种是市场配置模式，实行此类模式的有美国、韩国等国家，它采用行政分配与市场分配相结合的混合配置模式，并以市场分配为主。在IATA模式下，一个国家的航班时刻协调的核心是按照固定的优先顺序进行行政性分配，“祖父权利”是这一模式中的核心特征，也就是航空公司对于上一航季所持有的时刻享有被优先承认并继续使用的权利，“祖父权利”在航班起降时刻分配中的应用相当普遍，不仅在行政配置模式的国家中，甚至在实行市场化配置模式的国家中，也能够感受到其影响。但“祖父权利”一个很明显的缺陷就是不符合经济效率的提升原则，其与时刻资源市场化分配的大趋势从机理上来说是对立的。所以欧盟诸国在遵守“祖父权利”的原则下，也进行了时刻资源分配方式的一些其他尝试。欧盟在1993年首次对起降时刻分配实施管理。在给定的航班计划周期中，一家航空公司所拥有的起降时刻能够保留到下一个周期。这就是众所周知的“使用它或是失去它”规则。一家航空公司在前一个航班计划周期中如果起降时刻使用率少于80%，那么可能会丧失起降时刻。空闲时刻资源以及新增时刻资源将被放入“时刻池”中，其中50%将优先分配给市场新进入者，新进入者还包括此前航季仅持有少量时刻资源的运营商，剩余时刻资源由独立时刻协调人公平分配。［3］美国由于绝大多数起降时刻的分配是不经过管制的，这使美国的时刻资源交易市场的发展与交易机制和欧洲有所不同。20世纪80年代，美国实施了“买卖条例”，不仅对行政分配手段进行了科学抽签改革，而且允许在高密度机场对其进行二级市场交易，这样时刻资源的拥有者可能并不是航空公司，例如航空公司可以把时刻资源抵押给银行来获得贷款，此时银行就成为了时刻资源的拥有者。和欧盟国家相似的是，美国为了保障航空运输的稳定性，在一定程度上同样承认“祖父权利”原则，不过市场化配置是其重点。目前我国航班时刻资源分配主要采取的是和欧盟国家一样的方式，即政府主导下的行政配给模式，民航空中交通管理局负责时刻的分配，由专门的时刻协调员负责实施。航空公司首先向地区管理局提出时刻申请，由空管局确定机场容量，协调员负责航班时刻的分配与协调，并上报给空管局以供审批。但这一分配方式存在明显的问题，比如时刻分配是政府一手操办，航空公司基本上没有什么发言权，在时刻分配过程中采用的依据和程序都不清楚，导致了此过程中矛盾重重，尤其是拿不到好时段的航空公司的意见很大，这样会造成一些不利的影响，例如航空公司会消极使用那些不满意的航班时刻，过度使用高峰时刻，造成时刻资源的紧张与闲置并存的情形，不利于资源的合理使用;另外，大型航空公司由于和政府的特殊关系，使其在与中小航空公司的时刻资源获取竞争上占得先机，造成“强者愈强，弱者愈弱”的局面，不利于竞争性运输市场的确立。因此，必须从航班时刻资源分配机制体制上着手改革，建立科学合理、公开透明的分配机制，才能获得各方认可，提高时刻资源使用效率，提升民航运输业整体实力。

我国航班时刻资源分配的公共政策解析

(一)航班时刻资源分配公共政策的意蕴通过对既有的航班时刻资源分配模式的梳理，不难发现，无论是欧盟模式还是美国模式，都或多或少的带有“祖父权利”的烙印。所不同的是，美国的分配模式更深入的引进了市场机制。从资源利用的效率来看，市场化配置显然要高于行政配置，对航班时刻进行市场化配置也是未来的重要趋势。但不管是行政分配还是市场分配，都必须建立在每个国家的国情之上。同时要看到，单纯的改善时刻资源分配方式的做法短期内或许是有成效的，但从长远看，无助于航班时刻资源配置的效率提升乃至整个民航运输业的可持续发展，而应当以资源整合和长期发展的理念构建该行业的公共政策来统筹不同的分配方式和利益主体。当前在航班时刻资源分配上的诸多问题实质上凸显了民航运输业公共政策的缺失。长期以来，中国民航运输业只有产业政策而没有公共政策，前者关注的是民航运输业本身的发展问题，而后者关注的则是民航运输业发展过程中的利益协调问题。航班时刻资源分配的公共政策的核心是通过国家的公共权力来协调这一分配过程中各主体或利益集团之间的利益关系，并根据公共利益的要求，通过公共政策的基本程序，来达到民航运输各主体之间的利益均衡，以此来促进民航运输业的稳定可持续发展。也就是说，航班时刻资源分配公共政策所关注的是民航运输各主体之间的利益均衡及民航运输市场持续稳定健康发展，是一种利益调整与协调机制。因此，全面研究航班时刻资源分配公共政策，确定其基本原则与框架，建立相应的执行制度，既是解决当前航班时刻资源分配所面临的种种困境所在，也是民航运输市场持续健康稳定发展的保障。公共政策源于社会事务的公共性，哈贝马斯(1999)认为公共领域是公共意见能够形成的地方，是公众对公共权威及其政策做出评判的地方。［4］在这个意义上，公共政策可以认为是政府与公民(相关群体)就某一公共问题通过一定的程序共同做出决策的选择，并通过政府行为解决之的过程。［5］由此可见，公共政策的本质是国家运用公共权力在一定的法定范畴内协调各主体之间的利益关系。［6］由此可以引申出，航班时刻资源分配公共政策可以理解为民航管制部门与航空公司、机场等相关主体就时刻资源分配公共利益通过一定程序共同做出决策的选择，并通过国家公共权力来调整解决时刻资源分配的公共利益过程。航班时刻资源分配中出现的诸多问题，其实质反应了资源的公共性和使用的私有性之间的矛盾。从理论上来说，因为空域的公共性，每个航空公司都有“起飞”的权利，在这一意义上，时刻资源是一种公共性资源;从实际情况来看，民航运输业的快速发展使时刻资源的稀缺性与航空公司的有效需求之间产生了供需严重失衡，出现了黄金时刻资源“一刻难求”的现象，许多航空公司无法享有特定时刻资源的权利，这种情况下，航班时刻资源又具有明显的排他性，成为一种私有产品。航班时刻资源分配公共政策的意蕴和设计前提，就是要建基于时刻资源本身具有的物品特性上。航班时刻资源既是民航运输市场上的必需品也是奢侈品，既是一般产品，也是公共产品。航班时刻资源分配仅仅从市场角度而不从公共性角度来思考，是无法从根本上克服分配过程出现的难题。公共性质也决定了它是时刻资源分配公共政策制定的前提与基础，只有在此基础上，航班时刻资源分配才能更显公平公正性，民航运输业才能持续健康稳定发展。(二)航班时刻资源分配公共政策的实施途径民航运输市场公共利益的获取需要在一定程序下经过绝大多数相关利益主体的博弈并得到广泛认可才行，但阿罗不可能定理表明(1951)，个人偏好的加总并不意味着社会偏好的自然实现。［7］因此，如何把价值问题转化为程序问题来处理多元化利益的冲突是打破这种僵局的明智选择。［8］也就是说，为了保证航班时刻资源分配的公平公正性，不仅需要确立此过程中的公共利益标准，而且也要设计一套当事主体广泛参与的程序，通过这一程序正义来保证时刻资源分配的公平公正性。这也说明程序正义是这一公共政策获得的主要途径。航班时刻资源公共政策正义大体可以这样认为，即在这一公共政策的制定、执行、评价与终止的过程中，依照法定和既定程序方式和步骤做出政策选择的行动，寻找并选择最有效的实现这一公共政策的方法。我们认为，它主要取决于三个标准:第一，公共程序产生的结果是否是实质的公平公正。如果公共政策背离了航班时刻资源分配实质上的正义原则，那么程序上的正义就无从谈起。如果民航运输市场的壮大只是为少数航空公司提供了便利和盈利的机会，而不是让更多的市场主体参与竞争或为广大的民航消费者提供便利，那么这种所谓的发展就偏离了民航业公共政策的实质正义。第二，相关市场主体参与公共政策制定和选择的深度和广度。在政策制定过程中，如果相关市场主体不仅能够广泛参与博弈，并且有权利提出政策议程设置，那么政策的结果才能更好的体现理性权衡以及更宽泛的共识。如果航班时刻资源分配的公共政策没有体现市场主体参与的自主性、平等性和广泛性，要想达到多元化的利益平衡是不可想象的，甚至会发生少数群体通过制度化的方式侵害更为多数群体利益的情况，或既得利益制度化。第三，航班时刻资源分配的公共政策程序有利于对所允许的公共权力使用具有正当性。这种所允许的政治权力使用的正当性体现为对公共权力使用边界的设定。也就是说，航班时刻资源分配的公共政策的决策既要符合公共利益要求，也要减少并力图避免少数群体对政策的主导而损害多数群体的利益行为。公共政策的程序正义就是要通过程序本身的自治、理性权衡与选择来实现公共利益，从而减少掌握权力的群体将公权力蜕化为谋取私利的可能性。［9］所以，航班时刻资源分配的公共政策的程序正义既有其工具价值，也有其内在价值，其是这一公共政策获取的根本途径。也可以说，程序正义是航班时刻资源分配的公共政策公平公正的基础条件，它不仅以程序化的形式要求相关主体参与政策的制定与博弈，而且其对公共权力的使用设置了具体边界。这样既可以协调好不同利益主体的利益关系，又可以防止公共决策偏离公共利益的轨道。(三)航班时刻资源分配公共政策的重要性近些年，中国民航管理部门出台的有关民航运输业发展的政策不可谓不多，有关航班起降时刻资源的政策也不在少数，但不少政策不仅内容上不具有公共性，而且在政策议程设置上也鲜有公共性，从而使得民航运输市场中许多涉及到广大民众利益的公共问题，不仅民众无法参与，而且也无法进入政策议程设置，当然得无从解决。我们认为，航班时刻资源分配公共政策的缺如至少有两点弊端:第一，无法将公共利益作为民航运输市场的发展目标。近些年虽然中国民航运输市场不断壮大，发展形势良好，但相关公共政策的缺失只能使部分大型国有航空公司得到了大发展的机会，更多的中小航空公司和民营资本的发展权利无法得到有效维护，也无法分享到民航业大发展的成果;第二，无法对公权力在民航运输市场的滥用进行有效监督和制约，相关弱势群体无法通过公共程序争取其诉求，强势群体则可以利用制度缺陷将其既得利益制度化。要建立民航运输业发展的公共政策体系，就要变革发展理念，在此基础上确立航班时刻资源分配的公共政策的基本原则、目标以及具体方式。仅仅依靠完善民航发展政策、仅仅优化航班时刻资源分配模式都不足以全面解决当前存在于民航运输市场的时刻资源供需缺口问题，而应当以资源整合和长期发展的视角来构建当前的时刻资源分配公共政策体系。在建构过程中，不仅要统筹各个利益群体的关系，而且要统筹短期目标与中长期战略的关系。通过程序正义来保证时刻资源分配公共政策的公平公正，然后将这些原则具体体现在航线审批和航班时刻分配的总体目标和具体方式上。这样，一个不断完善的、体现大多数相关群体公共利益并能够使各种利益找到平衡点的民航运输市场才能够形成，才能够保证其持续健康稳定发展。

航班起降时刻资源对于航空公司和民航运输业的重要性不言而喻，热门航线与黄金时刻是航空公司的“生命线”，直接决定航空公司的经济效益。所以在航班时刻分配过程中，国有航空与民营航空之间以及政府管制部门与民营航空之间存在着大量博弈。航班时刻资源的分配也成为提升民航运输经济效率和促使民航运输业持续稳定健康发展的重要议题，各国根据国情都实施了较为符合自身实际的时刻分配模式，主要包括以欧洲诸国为代表的行政分配模式和以美国为代表的市场配置模式。两种分配模式各有利弊，不过对航班时刻资源进行市场化配置是一个总体趋势。如同空域一样，时刻资源作为一种公共资源，其分配理应上升到公共决策的层面上，由民航运输相关主体共同讨论议定。但我国的现实情况是，民航运输业许多重要的资源分配权仍掌握在相关部门手中，依靠权力分配。市场化进程在行政权力的左冲右突中无法发挥作用，其寻租劣根性暴露无疑。虽然目前航线和时刻审批权不断在下放，众多机场的航线已经由审核变为备案，但目前国内吞吐量最大的若干机场的航线时刻审批权，仍然牢牢地握在国家民航局和地方管理局手中。这些时刻资源如何分配，分配内容是什么，相关利益主体无从得知，因为其并未进入到这一决策过程中，只是这一分配方式所产生的既定结果的接受者。这就不可避免的会损害相当一部分博弈中处于弱势地位的群体利益。一些学者鉴于行政分配起降时刻的效率低下、分配不公等弊端，提出了借鉴美国经验，运用市场机制来提高稀缺资源使用效率(刘光才，2008;金永利，2009)，这当然是一种重要的趋势和改革途径，但问题的关键不在于是否在一定时期内改变这种行政分配模式，而是要让这种时刻资源的供给上升到集体决策的层面，进而纳入到民航运输产业公共政策的范畴，坚持航班时刻资源公共性的原则，航班时刻使用经济效益与社会效益最大化原则，公开、公平、公正的原则，通过程序正义来保障航班时刻资源分配的公平性和公正性，以达到平衡各方利益的局面，这种路径才应该是民航运输业良性发展的应有之义。当然，民航运输业公共政策除了保障时刻资源分配公正性，平衡各方利益之外，同时可以利用公共政策弥补市场缺陷，由市场供求互动和国家政策引导所共同构成的产品定价机制问题是该公共政策所要解决的一个重要内容，由此形成公共政策的价格调整导向，这就是另一个研究话题了。

本文作者：李国政杨明洪工作单位：中国民航飞行学院