农业经营主体财税政策支持研究

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摘要：在家庭承包经营的基础上培育新型农业经营主体，是新时代国家推进实现农业现代化的重大战略。国家对培育新型农业经营主体的财税支持政策持续加码，各地在具体实施过程中情况错综复杂。缺乏系统性综合性、供需结构性矛盾、亟须加强执行刚性与制度刚性等问题是新型农业经营主体实际贯彻落实财税政策中的具体症结。政府部门须持续健全财税政策支持新型农业经营主体发展的机制体制，通过制度性优化设计化解结构性供需矛盾，强化财税支持政策的执行刚性与制度刚性，持续健全完善财税支持政策，推动新型农业经营主体健康发展。

关键词：新时代；政府部门；新型农业经营主体；财税政策支持

解决三农问题始终是全党工作的重中之重，《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》（以下简称为《意见》）明确指出，在家庭承包经营的基础上培育参与农业服务与生产的新型农业经营主体，是国家农业现代化的重大战略。改革开放以来国家对三农领域特别是对培育新型农业经营主体的财税支持政策持续加码。十八大以来中央和地方密集出台培育新型农业经营主体的财税支持政策制度，助力种养大户、农户家庭农场、农业产业化龙头企业、农民合作社及其联合社等参与农业服务与生产，具有重大的实践意义和产业价值。

一、培育新型农业经营主体的政策支持

（一）新型农业经营主体的主要存在形式

《意见》指出，要积极引导新型农业经营主体走上多元融合发展的道路，如支持发展适度规定的种养大户与农户家庭农场，组建农民合作社联合社，如农民合作社与农业产业化龙头企业开展社会化服务与农产品流通加工，带动广大农户实现规模化经营。应该培育多元化的新型农业服务主体，建立信用评价、农技指导、产品营销、保险推广于一体的综合性、公益性农业公共服务机构。积极促进统防统治、农机作业、加工储存、集中育秧等生产性服务组织。发挥农垦、供销等系统的诸多优势，强化服务农民、帮助农民、富裕农民的能力。促进这些经营主体之间的融合发展，发展与培育农业产业化联合体，鼓励构建产业联盟与产业协会。以农民合作社为例，截至2019年10月底国内有220.3万家农民合作社完成了依法登记工作，农民合作社联合社数目超过一万家，辐射带动国内近半数农户，普通农户达到成员总数量的80.7%，显著提升农户带动能力。它们得到国家财税支农政策体系的大力支持，逐步拓展业务类型，从生产粮棉油、果蔬茶、肉蛋奶的农产品到从事农村电商、民间工艺、乡村旅游、休闲农业等，开展新业态新产业的服务业合作社显著增加。从事农村电商的农民合作社超过2万家，进军乡村旅游和休闲农业的超过7300家。服务功能持续增加，它们积极开展物流、加工、仓储等增值服务，提供一体化产加销服务，创办加工企业，注册商标，通过农产品质量认证。新型农业经营主体在政策指引下顺应时代潮流，实现了快速发展。

（二）基于财税政策支持培育新型农业经营主体的重要价值

《意见》指出要发挥政策引导新型农业经营主体发展的作用，建立健全政策体系以促进支持新型农业经营主体的发展，并健全政策落实制度体系。加速对新型农业经营主体的培育，加快形成基于农户家庭经营、以联合与合作为纽带、以社会化服务为支撑的复合型立体式现代农业经营体系，具有重要意义。贯彻落实该政策体系有助于缓解新型农业经营主体的融资难题，发挥其规模化、机械化优势以提升劳动生产率和土地使用效率，增强其可持续发展的后劲，激发其生产经营积极性。推动农业供给侧改革，大力发展现代农业，引领农业适度规模发展经营、带动农民增收和就业，增强农村农业新的发展动能，引导新型农业经营主体走上高质量发展的道路。

二、财税支持新型农业经营主体的政策要求与实施现状

（一）财税支持新型农业经营主体的政策要求

《意见》明确指出要完善财政税收政策，强化支持新型农业经营主体发展的力度。面向不同主体综合实施定向委托、直接补贴、以奖代补、政府购买公共服务等手段，强化补贴政策的实际效果和针对性。利用农机具购置补贴等多种政策进行倾斜，支持其发展直供直销、加工流通、休闲农业等，大力推动农村地区一产、二产、三产业之间的融合发展。鼓励有条件的地方政府购买公共服务，支持各类农业社会化服务机构从事水利、农林牧渔等生产性服务。推动各地扩大农产品加工企业进项税额核定扣除试点行业的范围，健全农产品初加工所得税优惠的相关目录，贯彻实施农民合作社税收优惠的相关政策。按照《意见》的要求，通过财政政策支持农村强化基础设施建设。各级财政为各类小型项目提供有力支持，优先安排农民合作组织、农村集体经济组织等当作建设管护主体，鼓励推广社会资本与政府合作的模式，鼓励新型农业经营主体合建或与农村集体经济组织共建各类农业设施，为其提供财税支持政策优惠，降低制度性交易成本，综合采取奖补、税收等政策，鼓励金融机构创新金融法服务和产品，强化对农村产业融合发展与新型农业经营主体的信贷支持。在粮食主产省试点适度规模经营农户的大灾保险业务，拿出部分财政救灾资金提供必要支持；国务院出台实施面向地方特色优势农产品保险的财政以奖代补制度。贯彻免征蔬菜流通环节增值税、鲜活农产品运输绿色通道项目等政策。鼓励地方把这些经营主体带动相关农户的成效与数量当作验收、审批财政支农项目与资金的关键参考依据。许可量化财政资金尤其是扶贫资金到农户与村集体经济组织后，以自愿入股方式参与新型农业经营主体，让广大农户共同分享发展收益。

（二）财税支持新型农业经营主体的实施现状

《意见》出台后，各地政府纷纷颁布系列化财税优惠政策，大力推动新型农业经营主体的可持续发展。此处以安徽省实施财政补贴、税收优惠政策以培育和发展新型农业经营主体的情况。安徽省政府近年来持续强化对其实施税收优惠、财政补贴的支持力度，采取以奖代补、直接补助、贷款减息贴息等手段，鼓励它们接受农产品质量安全认证，有效整合与充分利用现有的诸多扶持农业发展资金，扶持补贴种苗繁育、建设农业生产基础设施、深加工储运、农机购买、市场营销等。首先是农业生产环节。针对家庭农村与专业种养大户实施重点针对小米与两季水稻的粮食直接补贴，补贴标准是10元－30元/亩，依据计税常产面积或者计税面积发放补贴；针对水稻、小麦、棉花、油菜、花生与玉米等发放良种补贴；提供较大力度的农资综合补贴，亩均达到补贴80元；发放农机具购置补贴，根据该省《农业机械购置补贴实施指导意见》重点补贴11个大类，50个品目、25个小类的机具补贴金额从500元每台到18000元每台。其次是推动新型农业经营主体的可持续发展，为专业合作社与家庭农场安排发展培育合作社的财政预算资金，而且实施动态调整，针对其参加政府举办的诸多农产品展销会或交易会，政府对展位费提供全额补贴。积极整合新型农业经营主体实施的美好乡村建设、农机推广、推动扶贫开发等的项目和扶持资金，积极打造示范效应良好的新型农业经营主体。还设立专项省级扶持资金，对省级以上示范效应良好的新型农业经营主体进行重点扶持，对优先支持举办一定条件的农民合作社开展对发展农村经济有利的项目提供适量奖补。从税收优惠政策方面来看，针对农业龙头企业与专业合作社的主要税收优惠政策如下所示：免征农民专业合作社从保护植被、灌溉排水、技术培训等特定领域取得合法收入的营业税。对农民专业合作社售卖的各种农副产品与销给本社成员的各种种子、农用薄膜、化肥、树苗、农药等免征增值税。针对农民专业合作社合法经营畜牧农林等项目的收入，依据相关规定减征或免征企业所得税。

三、新型农业经营主体财税政策支持落实的症结梳理

（一）财税支持政策体系缺乏系统性综合性

政策制定主体的多样性销蚀政策执行的实效性。政府实施财税补偿政策措施是一个系统化、综合化的大工程。国家为大力落实这项农业现代化的重大战略，诸多公共权力行使机关都已颁布相关政策，如立法机构颁布相关法律法规，政府部门颁布实施行政法规；政府层级涵盖从中央政府到各级地方政府；各级政府的多个政府职能部门，均从本部门权力和职责出发，颁布实施帮扶推动新型农业经营主体发展的相关政策、办法、命令、法规等，有利于新型农业经营主体及其成员的发展。然而它们颁布实施的政策通常缺乏综合性、系统性、协调性，政策各异，让合作社无所适从，无形中增加执行成本，妨碍政策执行效率。纷繁复杂、政出多门的政策法规信息传递中的缺失或遗漏弱化政策支持效果。不少扶持措施均设定有效期限、必须符合某种条件等，方可享受财政税收优惠扶持，影响新型农业经营主体受惠的覆盖面。而且政策变化较为频繁，不少新型农业经营主体未能享受或不知道相应的税收财政优惠扶持政策，不少情况下享受到的优惠和扶持尚达不到应享受扶持或优惠待遇的半数。政策实施的效果受到一定影响，无法充分地保障财政税收政策的功能发挥和效果彰显。

（二）存在突出的供需结构性矛盾

国家向新型农业经营主体大力倾斜财政税收优惠扶持政策，投入相当多的财政资金和较大力度的税收优惠政策，这些政策性供给资源新型农业经营主体旺盛的财税金融资金需求相比，依旧存在着非常突出的供需结构性矛盾。法国农业合作社在生产经营管理中生产环节、储藏环节、包装环节、运输环节、营销环节、食品安全领域等都能够获得直接、多样化的补贴、补贴标准比较高。反观国内情况，当前大部分财政扶持项目都依托项目扶持，支付标准比较高，项目多，但补贴金额偏少，标准偏低，但国家有限的支农财政资金制约、减少具有普惠性财政补贴资金的支出。税收减免优惠政策的实际减负意义不大。对包括农民专业合作社在内的不少新型农业经营主体而它，税收减免优惠政策实施的减负意义比较薄弱。税收制度规定免征合作社相关增值税的规定，然而却不具备较强的实际价值。原因在于，大部分农民专业合作社或相当多的新型农业经营主体的销售额无法达到增值税起征点，本就无须缴纳增值税。因此减免新型农业增值税的实际减负意义不强。

（三）亟须加强财税支持政策的执行刚性与制度刚性

与东部沿海地区，中西部不少农村的新型农业经营主体处于初步发展期，当地制定出台相关财税政策仍然处于模仿、摸索阶段，更多的是在借鉴其他地区积累的经验。与此同时，它们未能详细地调查研究本地的产业实际和新型农业经营主体发展，不能明确财税政策为现代农业发展提供具体支持的政策路径，缺乏可行性较强的职责划分、项目或主体预算安排、资金数额、支持方式等，无法取得理想的运行效率。政策出台存在较强随意性、政策措施缺乏较强的可操作性、缺乏应有的执行刚性和制度刚性，实施效果下降等。它给这些地方财税政策支持新型农业经营主体的发展造成较大影响，乃至于显著降低其政策实施效果。

四、优化财税支持政策助力新型农业经营主体发展的政策建议

（一）持续健全财税政策支持新型农业经营主体发展的机制体制

农村专业合作社是新型农业经营主体的重要组成部分之一，具有济贫性质的农业经济组织，具有一定的公共产品属性，但由于其提供的公共产品有限，政府应该为其提供足额补偿。首先，政府要制定完整化、系统化、综合化的财税政策支持体系。做好权利维护，营造公正公平的产业经营环境，长期提供稳定的财税优惠扶持政策，给新型农业经营主体稳定可靠的预期，引导它们制定长期的生产经营规划，适当延长或放宽项目扶持的期限限制。其次，农业生产缺乏明显的导向性和显著的供求信息不对称性、强烈的农产品生产波动性等，使新型农业经营主体面临的市场风险性等，出现市场失灵的情况，应该更好发挥政府的宏观调控作用。

（二）通过制度性优化设计化解结构性供需矛盾

实施以项目为载体的三农扶持项目的同时，也要实施普惠制的三农财政资金补贴。可以借鉴法国、美国等的先进经验。直接对新型农业经营主体的经营生产管理全过程提供直接化、多样化的补贴，从过程激励的视角增强其积极性。要持续增加补贴标准，扩大受惠范围，对预期收益较好的项目，通过财政资金补贴引入信贷机制，把数额不多的财政资金换取普惠性强的补贴，不断促进农业龙头企业的发展能力。应该充分考核财政补贴、以奖代补、税收减免政策对规模较大和规模较小的新型农业经营主体的差异化边际效应，同时兼顾效率和公平。将直接性的“税收减免优惠”和间接性的投资折免和加速折旧等税收优惠结合起来，要以简明扼要、通俗易懂的语言向纳税人讲解和诠释各种支持优惠政策的适用范围和期限，以有效的制度性优化设计化解结构性供需矛盾。

（三）强化财税支持政策的执行刚性与制度刚性

制度刚性是规范科学立法过程的充分体现，系统化的政策执行机制是落实扶持政策、保障政策效果的重要制度保障。完善科学的政策必须落实到位，方可带来预期效果。必须完善新型农业经营主体扶持优惠政策的贯彻实施机制，确认相关执行主体的责任与权力，层层分解落实，强化执纪问责、考核反馈与追溯。真正落实政府财税扶持优惠政策，使新型农业经营主体和相关成员切实享受到政策扶持带来的益处，达到增收增产的目标。政府持续健全已有政策的同时，要创设个性化、针对性、普惠性的扶持氛围和制度环境，增加涉农财税扶持力度。确定投入财政补贴资金的关键领域和主体，指导各类主体在各个阶段的生产经营，以提升资金运营效益，形成有力的制度刚性。而且，要通过财政资金来调动银行支农的积极性，使培育职业农民、农业信贷担保、农业保险、农业保险、农技创新的政策制度形成较强的合力，构建支持足、范围广、配套全的扶持政策机制。政府部门要加大对资金投放的监管力度，保障资金支农作用。实施资金数额、用途备案登记制度，采取专项专人负责，定期考核与评估资金支农效果，对资金分配结构进行优化，不定时检查相关农业经营主体，对违法调配财政补贴资金的问题进行严厉打击。

参考文献

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作者：韦姿百