地方产业政策对产业集聚的启示

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摘要：产业集聚作为一种经济现象，其之所以发生既有市场机制的原因，也受政府政策等因素的影响。地方政府政策对于产业集聚有很强的相关性，它既能成为撬动产业优化升级的重要杠杆，也能成为产业分散的重要推手。近年来，不同行政区域的地方政府为吸引更多制造业项目而展开竞争，在一定程度上起到降低产业集聚度的作用。在制造业发展过程中，地方政府制定相关政策时应该注意导向性，减少行政直接干预，让市场调节机制更多地发挥作用。

关键词：地方政府；产业政策；产业集聚

产业集聚是指同一产业在某个特定地理区域内高度集中、产业资本要素在空间范围内不断汇聚的一个过程。产业集聚作为一种经济现象，其之所以发生既有市场机制的原因，也受政府政策等因素的影响。适当的产业集聚能够带来生产专业化的提升，进而达到降低生产成本和提高生产效益的目的。研究表明，地方政府政策对于产业集聚有很强的相关性，它既能成为撬动产业优化升级的重要杠杆，也能成为产业分散的重要推手。因此，在产业发展过程中，应当关注地方政府政策对于产业集聚产生的影响。

一、相关文献综述

自从18世纪60年代工业革命开始以来，伴随着科技的创新、生产效率的提高以及经济的快速发展，产业间的关联程度日益紧密，产业资本逐渐在一定空间汇集，从而形成产业集聚现象。对此有很多学者进行了有益的理论探索。Marshall在《经济学原理》一书中就较早地关注到产业集聚这一经济现象，并提出了内部经济和外部经济的概念问题。①此后，学界对于产业集聚问题做了更多的理论研究，并产生了许多流派。阿尔弗雷德•韦伯在《工业区位论》一书中第一次提出了产业集聚的概念，并指出产业在一定集聚程度下，单位产品成本指数比工业完全分散时要低。②埃德加•胡佛在《区域经济学导论》一书中从历史视角叙述了不同经济发展阶段的区位结构。③迈克尔•波特在《国家竞争优势》一书中指出产业集聚的竞争优势。④以Krugman等学者为代表的新经济地理学派从空间视角分析了区域长期经济增长与产业集聚之间的关系。①Krugman还在其《地理与贸易》一书中，分析了专业化产业集聚的成因及其如何使得生产效率提高和报酬递增。②由于国情的差异，政府在经济发展中的调控作用存在显著差异。在西方国家，由于实行市场经济，政府在经济发展中所起的作用比较有限，主要是通过政府税收和财政政策等来调节。Baldwin等人探讨了产业集聚、国际经济一体化以及税收协调之间的关系，他们发现，在经济一体化过程中，集聚地区可以在不产生资本损失的情况下提升税收，从而导致不同地区间税收难以协调。③Otsuka和Goto研究了日本产业集聚和财政转移政策对于产业生产效率的影响，他们发现，无论是在制造业中还是在非制造业中，产业集聚与生产效率呈正向关系，而财政转移政策与生产效率为负向关系。④Zhang和Kockelman研究了针对城市拥挤和产业集聚外部性的政府政策，认为政策的干预会降低土地市场的系统效率。⑤从相关文献可以看出，国外政府对于产业集聚，主要通过税收和财政等相关政策进行间接干预。虽然间接干预没有直接干预见效快，但是可以尽可能地降低政府政策对于产业集聚中生产效率的损害。中国实行的是社会主义市场经济体制，由于国情的不同，政府对于经济发展有时会采取直接调控，这与西方国家有很大区别。因此，在研究中国产业集聚时，地方政府政策的影响是应当考虑的重要因素之一。周兵和蒲勇健在研究财政政策对于产业集聚的影响时发现，在中国基础设施较差的西部区域，税收上升会引起产业的分散；而东部地区由于有较好的基础设施，即便是较高的税收也会促进产业的集聚。⑥张玉新和李天籽研究了对外开放政策对于产业集聚的影响，发现随着对外开放的深化，产业在中国东部和沿海地区集聚，这一现象与新经济地理学中对外开放会导致产业分散的结论不一致。⑦高煜和张雪凯在对丝绸之路经济带建设的研究中发现，这项建设会促进西部地区产业集聚和承接产业转移。⑧黄璇和任宛竹研究了中国政府政策对于日本在华企业进行产业集聚的影响，认为转移支付和土地优惠政策对于日本企业在中国的区位选择影响显著。⑨沈鸿和顾乃华研究了产业政策、产业集聚和贸易间的关系，认为中国对于外资的过度依赖和产业政策的过度干预，对于集聚正外部性作用的产生有不利影响。⑩赵波等人分析研究了金融政策、产业集聚和制造业升级之间的关系，认为现有金融政策所构建的金融体制以及企业间由低成本竞争模式导致的集而不聚，是制约中国产业升级的两个重要因素。11从以上对中国产业政策影响产业集聚的研究可以看出，这些研究基本上是着眼于中央的产业政策，而实际上产业政策包含中央和地方两个层次，地方政府的产业政策对于产业集聚也有很大的影响，因为中国省份众多，省情复杂多样，各省之间不同的政策往往会产生溢出效应，影响其他省份，如果仅仅考虑中央的产业政策，就很难完全体现中国产业集聚的真实变化。因此，本文拟重点考察各地方政府产业政策、经济区位要素和产业集聚之间的关系，以便于更好地分析近年来中国产业集聚的发展趋势。

二、测算专业化产业集聚程度与税收政策偏度的模型

（一）区位商模型。在经济学中，计算专业化产业集聚程度的方法有多种，其中在Gilmer的文章中提到用区位商（LocationQuotient，LQ）来计算专业化产业集聚，①区位商可以反映某一地区的某一产业在该地区是否产生专业化产业集聚。其计算公式为：LQij=(eij/ej)/Ei/E（1）其中，eij表示i产业在j地区雇佣的劳动力人数，ej表示j地区可雇佣劳动力总数，Ei表示i产业在全国范围内雇佣的劳动力人数，E表示全国所有i个产业可雇佣劳动力总人数。LQij表示i产业在j地区的区位商，当LQij小于1时说明i产业在j地区的发展与全国相比是存在劣势的，就能不认为j地区是i产业的专业化集聚区域；反之，当LQij大于1时则可以认为j地区是i产业的专业化集聚区域。因此本文用区位商的数值来判断某一地区某一产业是否产生了专业化产业集聚。（二）产业区位基尼系数。戴平生所做的有关区位基尼系数的计算、性质及其应用的研究中涉及到产业区位基尼系数，该系数是根据劳动力数量、产值或产业增加值来研究地区产业集聚程度。②产业区位基尼系数取值范围为0-1，当数值为0时表示某一产业在所有地区中所占比重相等；当数值为1时表示某一产业完全集中在某一地区中。产业区位基尼系数的计算公式为：GINIij=(1/2n2μi)×∑nj=1∑nk=1|yij-yik|（2）其中，GINIij表示j地区i产业的产业集聚程度，n表示所选地区总数，μi表示i产业在所有选择的地区所占比重的均值，yij表示i产业在j地区所占比重，yik表示i产业在k地区所占比重。（三）政府产业政策的测度。中国无论是中央政府还是各地方政府均出台了鼓励产业发展的产业政策，中国政府还在各地建立了经济技术开发区、保税区、高新技术产业开发区等产业新区，并且在产业新区中实行配套的产业优惠政策。但由于部分产业的宏观政策没有具体的实施细则，因而难以将政策对于产业的支持程度以及对于产业结构影响程度进行量化。有鉴于此，本文考虑用产业的税收或政府在该产业的财政投入来代表政策对于产业结构影响的因素，由于各省、市、自治区财政投入到大类产业的数据未能获取，因此，本文考虑用地方政府对于某一产业的税收水平来度量该地方政府对于该产业发展的态度及政策。根据李昌宇提出的政策偏度计算模型，③再运用政府在某一产业的税收收入，就可以对政府产业政策在某一产业的影响程度进行测度。由此可得产业政策偏度的计算公式为：Gij=（taxij/T-AXj）-1（3）其中，政策偏度Gij表示j地区i产业的政策偏度，taxij表示j地区政府在i产业的税收收入，T-AXj表示j地区政府对于所有产业的税收收入的平均值，最后减去同步性变动因素1。Gij值越大则表示税收超过平均水平，表明政策扶持力度小，反之Gij越小则表示政策扶持力度越大。（四）数据来源、选择及处理。在2011年统计年鉴中关于规模以上工业企业的统计口径再次发生变动，从之前的主营业务收入500万元以上变为现在的主营业务收入2000万元以上。考虑到统计口径变动前后的数据不具有可比性，本文采用的数据是30个省、市、自治区（西藏相关数据缺失较大故不采用）2013年-2017年（实际年份为2012年-2016年）共5年的《中国工业经济统计年鉴》《中国国土资源年鉴》《中国科技统计年鉴》《中国税务年鉴》以及《中国劳动力统计年鉴》中的数据，所选用的数据是C门类制造业所包含的29个大类产业中规模以上的工业企业数据。由于各省大类产业数量的不同以及统计数据的缺失，在制造业全部31个大类产业中，本文只对各省数据较为全面的大类产业进行比较，因此，最终所涉及的大类产业数为29个。考虑到各产业在一年中雇佣的劳动力数量会出现变动，各地各产业所雇佣的劳动力本应用各省统计年鉴中的从业人员平均人数表示，但由于部分省份统计年鉴中从业人员平均人数这一项数据有缺失，因此，本文使用《中国劳动力统计年鉴》中统计的分地区分行业的劳动力年末人数。由于中国的税收政策是将中央和地方的税收按一定比例分成，同时本文考虑的是各地政策的影响，因此税收数据选用的是地方税务局税收收入，以此来计算各地区不同的政策偏度。本文使用Stata软件对相关面板数据进行计量处理和分析，以便于研究地方产业政策偏度对于地方产业集聚程度的影响。

三、市场行为和政府行为对产业集聚的影响

在经济发展过程中存在着市场行为与政府行为，因此，为了看清经济发展过程中产业集聚的变化，本文将研究市场行为和政府行为对于经济发展的综合影响，其中用区域经济发展的相关区位条件和专业化产业集聚形成与否来代表市场行为的影响，而用各地区政府政策偏度来代表政府行为的影响。由于中国各省、市、自治区的区位条件和经济发展现状存在显著差异，使得各省、市、自治区政府所颁布的与产业发展相关的产业政策也有所不同，加之各地区对大类产业的政策存在偏度差异，其对于地区产业发展的影响也不尽相同，本文主要考虑产业政策偏度对于产业集聚程度的影响。有鉴于此，文中将产业集聚程度作为被解释变量，将各地区产业政策偏度作为解释变量，将其它影响产业集聚的相关因素作为控制变量，来构建计量模型。随着经济的不断发展，产业集聚现象也会越来越多，由于产业集聚中存在专业化集聚和多样化集聚两种形式，其对于产业集聚变化的影响是有显著差别的，因此，本文在研究地方产业政策对于产业集聚的影响的同时，会将专业化产业集聚现象在产业集聚变化中的影响作为控制变量加以考虑。本文中的计量模型为：GINIijt=β0+β1Gijt+β2Bijt+β3LQijt+β4RDjt+β5Rjt+β6Pjt+β7PGDPjt+β8MPjt+μ其中GINIijt代表j地区第i个大类产业在第t年时的产业集聚程度，这里用各地区产业生产总值进行估算；β0到β8为相关系数，μ为误差参数，其余参数可分为代表政府行为的影响参数和代表市场行为的影响参数。政府行为。政府行为参数用Gijt表示，它代表j地区政府在时间t时对于i产业的政策偏度，政策偏度通过对各地区地方税收收入的计算得出。市场行为。这里用Bijt表示j地区i产业在时间t内的利润总额，由于企业在经营的过程中存在追求利润最大化的动机和行为，因此，各地区产业利润的多寡会对该地区的产业集聚产生影响。LQijt是区位商值，它是衡量某一产业是否发生专业化产业集聚的虚拟变量，当发生专业化产业集聚时其值为1，未发生专业化产业集聚时其值为0。技术对于经济发展的影响是不可忽视的，无论是在专业化的产业集聚还是多样化的产业集聚中，技术外部性的影响都是需要考虑的因素。本文用RDjt表示地区的创新研发能力，由地区研发人数的全时当量表示。RDjt越大，表示从事研究和相关工作的人员越多，因此，可以认为信息交流的途径越多，技术传播的途径越广泛。在新经济地理学中，交通运输成本是产业发展的重要影响因素之一，本文用Rjt代表各地区地面交通网络（包含正在营运的铁路和公路）的密集程度。一个地区地面交通网络密集程度越高（即交通越便利），其运输成本越有降低的空间。考虑到对于产业集聚产生影响的市场需求和购买能力往往存在空间上的差异，本文用地区人口数量Pjt和地区人均总产值PGDPjt表示本地区内部市场需求和购买能力，用地区市场潜力MPjt表示该地区外部市场需求和购买能力。根据Harris对市场潜力的研究，①地区市场潜力可表示为MPjt=∑j≠kGRPjt/djk，其中GRPjt表示j地区t时的地区生产总值；djk表示地区j到地区k的距离，本文中表示省与省之间的距离，用各省省会城市距离来表示。

四、模型检验和实证结果分析

（一）模型检验。模型所用数据因时间维度T较小，且相关参数n的数量远大于时间维度T，因此面板数据属于短面板数据，并且解释变量中不存在被解释变量的滞后值，由此确定面板数据属于静态短面板数据。面板数据的分析需要考虑该模型是属于哪一种效应模型。首先通过Hausman检验来判断模型属于随机效应还是固定效应，由于Hausman检验结果中p<0.05，拒绝原假设，因此该模型属于固定效应模型。其次通过模型的固定效应估计后，得到F检验结果p<0.05，由此确定模型不是混合效应模型。由于模型中存在时间趋势变量，且模型是固定效应模型，因此，模型最终确定为双向固定效应模型，这样模型就会同时考虑只受个体影响的遗漏变量问题和只受时间影响的遗漏变量问题。在对模型进行异方差和相关性检验后，发现部分行业存在异方差和相关性，因此，在Stata面板数据计算时要考虑异方差和相关性。对于模型的单位根检验，由于本文面板数据是非平稳面板数据，因此本文选用费雪式检验办法对本文面板数据的单位根进行检验。检验结果是，除烟草制品业由于数据问题无法进行单位根检验外，其余28个行业中有25个行业不存在单位根；存在单位根的行业是造纸和纸制品业，文教、工美、体育、娱乐用品制造业以及化学纤维制造业。笔者考虑到如果对于存在单位根的行业进行一阶差分，将会改变其经济含义，因而继续对于造纸和纸制品业、文教、工美、体育和娱乐用品制造业、以及化学纤维制造业进行协整检验。本文选用Kao检验办法对这三个产业进行协整检验，结果显示造纸和纸制品业以及化学纤维制造业存在协整，因此可以认为造纸和纸制品业以及化学纤维制造业在本模型中存在经济上的长期均衡关系。而文教、工美、体育和娱乐用品制造业由于数据问题无法进行协整检验。从总体看来本文的模型设置较为符合经济学理论，同时回归结果不属于“伪回归”结果。因此，本文所构建模型的分析结果较为可信。（二）实证结果分析。通过对2012-2016年间相关数据的分析可以看出，在制造业29个大类产业中，有22个大类产业的拟合度（R-squared）在80%以上，其中，14个大类产业的拟合度达到90%以上。因此，本文所构建的模型可以较好地对实际情况进行测评：第一，地方政府政策(G)对于制造业中21个大类产业的产业集聚程度会有影响，其中对于制造业中14个大类产业产生显著影响。在这14个大类产业中，11个大类产业的系数为负，这意味着政府政策（G）越大，产业扶持力度越小，产业会出现分散现象；反之，政府政策（G）越小，产业扶持力度越大，产业会出现集聚现象。而余下3个大类产业的系数为正，说明地方政府政策（G）越大，产业扶持力度越小，产业会出现集聚，反之则会产生产业分散现象。因此，可以认为部分产业在地方政府政策扶持下，得以形成集聚；而少部分产业则会因为地方政府的扶持而出现分散现象。因地方政府扶持而出现产业集聚现象的主要因素是：受到地方财政收入方式和地方政府政绩考核的影响，地方政府对于地区产业发展一直持十分重视的态度，因此，地方政府制定的产业政策对于当地产业的发展产生显而易见的影响。最为常见的现象就是，各地建立的产业园区在招商引资的同时，为入驻企业提供政策上的支持，如税收优惠、产业补助、基金扶持、租金补贴等。地方政府政策上的扶持会显著降低生产成本，从而对产业集聚起到促进作用。因地方政府扶持而出现产业分散现象的主要因素是：中国从2013开始提出产业转型升级，2015年提出供给侧结构性改革，加之为解决城市工业污染日趋严重的问题，一些地方政府对于部分产业采取政策性扶持迁移，这也可以看作是某种带有行政命令式的迁移，在企业转型升级的同时将企业迁移至远离城市的区域，以便能更进一步降低产业发展对于城市的影响，在这种政策影响下出现的就是产业分散化现象。这类产业包括烟草制品业，皮革、毛皮、羽毛及其制品业，制鞋业，黑色金属冶炼和压延加工业。这些产业均属于劳动密集型、资源指向型和高污染性行业。第二，利润收入（B）对于产业集聚的影响十分显著，在29个大类产业中，有27个产业的测算结果显著为正。这表明，在市场行为中，企业对于利润收入的考量，对其区位选择有重要的影响。第三，现阶段专业化产业集聚（LQ）形成与否对于制造业产业集聚总体影响不大，只有9个大类产业的结果是显著的。第四，地区研发人数（RD）对12个大类产业有显著影响，且全为正向关系。但由于科技含量较高的设备制造业等行业的创新能力不足，这几个大类行业的技术发展对于产业集聚的影响不显著。第五，地面交通密度（R）对16个大类产业产生了显著影响，其中3个大类产业为正向影响，13个大类产业为负向影响。笔者认为，交通运输成本是影响产业集聚程度的因素之一，其他因素包括土地使用成本、劳动力工资成本等。Venables认为，在多产业模型中交通运输成本对于产业集聚和产业分散都会产生影响。①因此，在不同时期交通运输成本对于产业集聚的离心力和向心力的影响是不同的。由于中国经济在改革开放后经历40年的发展，各地区制造业产业集聚格局已基本形成，现阶段由于受到地方产业政策和环保政策的约束及影响，在交通便利程度不断提升的情况下，使得企业降低交通运输成本成为可能，这就为制造业产业的发散创造了条件。刘利民和王敏杰就指出，交通条件改善对产业集聚的影响既可能是促进集聚，也可能是促进产业迁移。②第六，地区人口数量（P）和地区人均生产总值（PGDP）在结果中与制造业产业集聚普遍呈现出显著且为负向的关系，笔者认为，这是由于近年来中国产业转型升级、供给侧改革、对环境问题重视程度提升、以及人口集中地区和高收入地区成本上升等方面的变化，致使制造业企业从人口集中地区和高收入地区向人口密度较低和收入较低的地区转移。第七，市场潜力（MP）在19个大类产业中对产业集聚产生了影响，影响显著的大类产业为9个。这说明除了地区内部市场会对地区产业集聚产生影响外，外部市场也会对地区产业集聚产生影响。

本文面板数据使用的是2012年至2016年跨度为5年的数据，但是由于在计算时间固定效应时2012年作为基期带入计算，因此实际显示的时间固定效应结果为2013年至2016年共计4年时间。时间固定效应的结果普遍呈现出1%显著性，说明产业集聚程度会随着时间而改变，且由于大部分时间相关系数为负，表明中国制造业的地区产业集聚程度是逐年下降的。五、结论本文运用2012年到2016年间各省区层面的相关数据构建短面板来进行计量分析，并着重研究地方产业政策对于当地制造业产业集聚的影响。计量分析结果表明，大部分产业的拟合值较高，这说明地方产业政策对于当地制造业产业集聚产生了重要影响。从宏观层面上看，地方政府产业政策对产业集聚有显著的影响，这种影响主要是降低了产业集聚程度，由此可见，地方政府对市场的过度干预，反而会对地区经济发展起到一定的阻碍作用。中国现阶段产业发展政策主要围绕产业结构转型升级、供给侧改革以及新旧动能转化等展开，制定这些政策是为了改变中国传统制造业高污染、低效能的生产模式，通过中国传统制造业与新技术的结合，提升产业生产效率，降低生产污染程度，最终强化中国制造业的市场竞争能力。但是，一些地方政府在实施相关产业政策时走入了误区，从而使得部分传统制造产业被简单地直接淘汰，而未能得到转型升级，并且市场正常的竞争淘汰机制也有一部分被地方政府产业政策替代。在处理传统制造产业现存问题的同时，地方政府也出现了扎堆发展新兴产业的现象，虽然短时期内是对发展新兴产业的鼓励与支持，但从产业的长期发展来看，过度的政策干预阻碍了新兴产业的市场竞争淘汰机制的形成，这对于产业发展的创新驱动和产业集聚是不利的。政府的产业政策在短期内可以有效调控产业结构转变和产业集聚，但是对市场在产业发展中所起的作用无疑产生了干扰，这是政府在制定产业政策时应审慎考虑的问题。

作者:吴乔一康 冯晓 单位:同济大学