生态试验区的财政政策思考

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一、国内生态补偿相关财政政策实践

辽河流域在辽宁省境内污染最严重的河流之一,是国家重点治理的污染区。2006年，辽宁省财政建立了具有生态补偿意义的辽河流域专项治理资金，每年额度为1亿元，其中，省财政筹集6000万元，各市筹集4000万元。资金主要用于解决流域内重点污染企业历史遗留环境问题、生态保护和跨区域、跨流域污染综合治理、饮用水源保护等方面项目的资金补助。2010年，辽宁省财政投入3.6亿元补助资金对辽河两岸1000米范围内进行生态封育，在封育区实施“退耕还河”，把农民的河滩地以每年每亩600元的价格“回租”，让辽河休养生息。2008年，辽宁省颁布的《辽宁省跨行政区域河流出市断面水质目标考核暂行办法》规定，以地级市为单位，对主要河流出市断面水质进行考核，水质超过目标值的，上游地区将给予下游地区补偿资金。辽宁省环保厅根据监测结果，确定各市应缴纳的补偿资金总额，由辽宁省财政厅一并扣缴。断面受到了经济处罚的罚金，并由辽宁省财政厅扣缴生态补偿金。这笔补偿资金将作为辽宁省水污染生态补偿专项资金，用于流域水污染综合整治、生态修复和污染减排工程。

二、国外生态补偿财政政策实践

世界各国都比较重视生态环境保护和建设问题，在保护资源环境和生态补偿方面积累了许多成功的经验。国外生态功能区财政政策主要集中于生态补偿。

（一）巴西:加强立法,实施生态补偿财政转移

巴西加强生态补偿财政转移支付立法,建立和完善相关法律法规体系。在实施生态补偿财政转移支付制度前,巴西各州首先制定了有关生态补偿财政转移支付的法律法规,明确了生态补偿财政转移支付的目标和原则,就财政转移支付资金的来源、规模和资金分配计算方法作出了详细规定。通过立法使生态补偿财政转移支付实践有法可依,从而明确了各级政府的法律责任,保证了在生态补偿财政转移支付的实际操作过程中能够公正公开,避免了人为因素的干扰。而我国目前存在着生态补偿法律缺位的问题,有关生态补偿的法律规定分散于不同级别的法律法规中,对于生态补偿基本原则、主体、标准、资金等关键问题也并未作出具体规定。因此,加强我国生态补偿相关法律法规体系建设,是我国未来生态补偿实践开展和生态补偿财政转移支付制度实施的有力保障。

（二）澳大利亚:设立信托基金,力促生态修复

1997年，澳大利亚政府为了保护生态环境，设立了预算总额为15亿澳元的自然遗产保护信托基金会，信托基金通过对项目提供资金帮助，带动了其它资金的投入，促进了联邦和州两级政府及其自然资源管理、环境保护和可持续农业发展相关政策的协调和统一，在自然遗产、生物多样性、湿地保护等方面取得了显著成绩，特别是针对最重要的农业区域———墨累•达令盆地，信托基金会提供了1.63亿澳元，以改善主要河流的生态系统卫生状况，鼓励对土地在经济上和生态上的可持续使用，恢复河岸生态系统，提高水质。2001年，澳大利亚政府将信托基金计划延长了5年，从2002年延长至2006年。紧接着，联邦预算又增加了3000万澳元用于推进该信托基金，将基金延长至2007年。基于该基金第一阶段的经验以及盐度与水质国家行动计划的确立，2002年信托基金的扩展框架带来了一个基本的转移—在第二阶段中更加注重环境和自然资源的管理。在广泛地评定了盐度与水质国家行动计划和信托基金第二阶段的实施情况后，澳大利亚联邦政府批准了从2008—2009年度到2012—2013年度每年额外给予3950万澳元的资金来支持自然资源保护、生态修复。

（三）美国:实施滚动基金计划,支持污水处理

美国从1987年开始实施清洁水法。该法律授权联邦政府为各州设立一个滚动基金来资助它们实施污水处理以及相关的环保项目。经过多年的努力，到目前为止，各州全都己经有了比较完善的滚动基金计划。这个基金计划相当于联邦政府与州政府间的转移支付计划。在滚动基金中，资金来自联邦政府和州政府。这些资金作为低息或者无息贷款提供给那些重要的污水处理以及相关的环保项目。贷款的偿还期一般不超过20年。所偿还的贷款以及利息再次进入滚动基金用于支持新的项目。自1987年以来，滚动基金已经向美国9500多个污水处理项目提供了贷款（累计贷款额度已经超过了300亿美元），平均每年对各类项目的贷款为32亿美元，每年的偿还贷款加利息己达10亿美元。根据有关统计数字，联邦政府向滚动基金每投入1美元，就可以从各州的投入和基金的收入里产生0.73美元的收益，滚动基金计划是被美国环保局所认定的最成功的一项环保项目资助计划。联邦政府的投入在目前的全部250亿美元的基金中占171亿，各州的投入共占36亿。各州依靠滚动基金发行的债券达88亿美元。1993年的偿还贷款加利息仅为5亿美元。而到2000年，偿还贷款加利息已经接近22亿美元。仅仅对于污水处理厂这类项目的支持，自从1988年以来其资金己经达到289亿美元。其中对于二级处理项目的资助为132亿，三级处理项目为157亿。

（四）日本:运用财税政策,力促绿色生态发展

在生态补偿机制中，差异化的税收是各国政府普遍使用的财政手段之一，包括征税和税收优惠两大部分。日本在征收生态税方面运用了税收差异化手段，集中体现在投资抵免、加速折旧、税收免除和提取公积金四个方面:一是投资抵免。规定企业使用的生产机器设备凡是用于节约能源和减少排放物、且使用年限在一年以上的，可申请投资税收抵免，抵免额为投资成本的7%或应纳税金的20%（以两者中的较低者为准）。二是加速折旧。规定各种用于污染治理的设施可在税务处理上按特别折旧办法加速折旧，允许第一年提取1/4至1/2的折旧。三是税收免除。例如，对根据法律要求而设置的大气与水体污染控制设备和设施，免征不动产税;对迁离人口稠密地区而需购买土地进行建筑的生产单位，免征土地税。四是提取公积金。规定某些防治污染费用开支特别大的企业，如钢铁、化工、造纸等，可在一定限度内，设立“防治污染公积金”，并允许计入亏损金额。

三、甘肃建立国家生态安全屏障综合试验区的财政政策建议

在建立国家生态安全屏障综合试验区过程中，财税政策可以发挥多方面的作用，国内外促进生态功能区的财政政策实践，对甘肃推进国家生态安全屏障综合试验区建设有着重要的借鉴意义。

（一）建立政府主导的生态功能区建设补偿资金投入机制

以财政级次为线索构建纵向生态补偿机制，根据财政级次对生态补偿机制的影响，甘肃省可以建立省级、市、县三级生态补偿机制，这三级生态补偿机制适用于不同的生态问题。将生态补偿机制分为地方三级生态补偿机制，与各自的事权、财权相对应，便于发挥生态补偿机制的作用。省级生态补偿机制由省政府主导，并接受中央政府的协调，资金来源于省级财政和中央财政予以的转移支付。省级生态补偿机制适用于区域性生态环境问题，在省级生态补偿机制中主要使用税收优惠、地方政府性基金、财政补贴等方式对生态环境进行保护、恢复和补偿。市、县级生态补偿机制是三级生态补偿机制的基础层次，又是市、县政府主导，并接受省政府的管理和协调，资金来源于市、县财政、省级财政转移支付。市、县级生态补偿机制适用于影响范围较窄的生态问题及非重要生态功能区。市、县级生态补偿机制由于受到政府级次低的影响，使用的生态补偿手段有限，通常为税收优惠和财政补贴。市、县级生态补偿机制的存在意义在于对中央和省级生态补偿机制形成“补集”，完善生态补偿机制的覆盖范围。

（二）建立不同层次的生态环境补偿专项资金

政府是生态环境补偿的重要主体，对生态环境补偿机制的建立负主要责任，但对甘肃这样一个落后省份来讲，政府可使用的资金非常有限，生态环境补偿对资金的需求量又很大。因此，需要争取国家政策支持，结合甘肃省情，建立不同层次的生态环境补偿专项资金，保证生态环境补偿工作正常进行。按照分级负责的原则，国家、省、市、县分别从各自财政收入中提取一定比例的资金，再从征收的水资源费、排污费和水费中提取部分资金，作为生态环境补偿专项资金，由本级财政设立专门账户进行管理。国家生态环境补偿专项资金可用于甘南黄河重要水源补给生态功能区生态保护、黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区，祁连山冰川与水源涵养生态功能区，秦巴生物多样性生态功能区等国家级重要生态功能区生态保护和建设补偿；省级生态环境补偿专项资金主要用于对辖区内跨市饮用水水源保护区、省级重要生态功能区生态保护和建设补偿，对上游地区水资源和水环境保护补偿；地市级生态环境补偿专项资金主要用于对辖区内跨县饮用水水源保护区、市级重要生态功能区生态保护和建设的补偿，对市域上游地区水资源和水环境保护补偿；县级生态环境补偿专项资金主要用于对所辖区内跨乡镇饮用水水源保护区生态保护和建设补偿，对县域上游地区水资源和水环境保护补偿。

（三）完善对生态功能区的财政转移支付

《我国生态功能区划》中明确了生态功能区是限制开发区，某种程度上限制开发区是为了维护自然和生态功能，而放弃了开发的机会，其对整个国家经济社会的贡献在于其生态功能贡献，而且这种贡献具有明显的外溢性，优化开发区和重点开发区都从中获益。因此，必须通过转移支付制度对其给予一定的补偿。但是，目前我国的财政转移支付尚未将生态功能建设因素考虑在内，需要进一步完善。完善对生态功能区的财政转移支付，在一般性转移支付方面，必须充分考虑生态功能区政府提供公共产品与服务的资金要求。建议国家可以针对生态功能区的限制开发区特征，增设相应专项转移支付项目，例如“生态建设与恢复”转移支付。

（四）利用多种财税手段丰富生态功能区建设资金

政府对生态功能区的资金支持，除了依靠财政拨款和政府投资外，还可以通过利用财税政策鼓励私人部门向生态功能区投资来丰富生态功能区的建设补偿资金。私人部门向生态功能区的投资有利于生态功能区的经济发展，经济发展才能保证生态功能区政府的财政收入，保证生态功能区的建设补偿资金。具体来说，甘肃省在建设生态功能区过程中可以运用税收优惠政策和财政支持政策鼓励私人部门向生态功能区投资。在税收优惠政策方面，可以对投资于有利于生态功能区可持续发展产业的投资者给予一定幅度的所得税优惠，在财政支持政策方面，可以利用财政贴息贷款，政府担保贷款等手段加强对投资者的扶持。

（五）运用财政政策引导生态功能区产业合理发展

生态功能保护区属于限制开发区，应坚持保护优先、限制开发原则，因此，需要利用财税政策引导生态功能区产业合理发展。合理发展需要从两方面入手，一方面是限制损害区域生态功能的产业扩展，同时引导发展资源环境可承载的特色产业;另一方面是建立科学研究和技术创新的激励机制，为产业发展提供环保的能源、材料和生产技术。利用差异性财税政策引导生态功能区发展可承载产业、差异性财税政策根据不同产业对生态环境的影响，通过征税、税收减免和财政支持的不同税收政策，形成不同产业的差异化财税政策环境，使产业向政策鼓励方向发展。具体来说，就是根据生态功能区的生态环境承载能力，利用财税政策限制能耗高、污染大、生态环境影响大的产业，发展低能耗、清洁、生态环境影响小的产业。

本文作者:李明工作单位:甘肃省财政厅财经政策研究室