公共财政预算制度改革论文

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一、公共预算制度存在的问题

2012年国家财政收入117210亿元，与1978年我国财政规模总量的1132.26亿元相比，在短短的三十多年里，我国的财政规模总量增加了100多倍，整个国家财政的规模、结构都发生了根本性的变化。在计划经济时代，我国的财政体制基本照抄前苏联，而且高度保密。改革开放以来，政府积极推进了一系列改革措施，特别是1998年提出建立公共财政框架，以求实施公共财政所要求的制度创新、管理创新和技术创新。但我国公共预算制度仍存在一系列严重问题，既有预算编制方面的缺欠，又存在预算执行上的弊端。目前我国公共预算制度的主要问题是：一是“收支两条线”改革过程中，大量的预算外资金长期游离于预算管理之外且缺乏统一监管，其中有相当一部分属于乱收费，不仅大大加重了人民群众的负担，而且成为私设“小金库”和贪污腐败的资金来源。完整的预算应包括以政府为主体的全部资金收支活动。二是预算编制粗放，预算科目体系设计不合理，项目的可行性研究不扎实，这导致项目支出预算的准确性、效益性差。执行过程中追加追减以及挪用的情况时常发生，容易产生腐败。三是主要采纳“基数加增长”的部门支出限额编制方法，固化了财政支出格局，导致公共资源配置效率不高。加之财政资金按部门、单位和按经费性质交叉并行分配，弱化了财政的分配职能，当前，行政机关、教育、卫生、文化等公共部门的财政支出“供养性”占据主要成分。总的看来，公共预算制度透明性太低，政府花钱没有约束和监督。执行随意性大，缺少严格约束力。深层原因在于没有形成对财政运行的实质性权力制约机制。目前的财政预算体系规定预算计划由人民代表大会审批后执行，但是政府提交到人大的报告经常局限于大项，没有细化，这种空泛就导致很多人大代表和政协委员看不懂报告的内容，也就更难进行深入的分析并提出意见了。此外，人大和政协会议都有时间限制，代表和委员们没有机会对预算草案进行充分的讨论和研究。以上的这些因素都导致了信息不对称的产生，从而使人民代表大会只能对预算草案进行全局性和概括性的审查，审批预算流于形式。虽然我国已经有地方采取各种方式允许公民参与政府财政预算监督，但由于没有相关的立法对监督的方式、内容以及流程等进行具体化、明晰化的规定，公民对政府的监督力度往往不足甚至缺乏。监督机制的缺乏不仅使公民的监督权没有得到应有保护，还使得公民难以对政府产生实质性的约束力。也就是说，监督机构的缺位、立法的不足以及公民监督的失效共同导致了预算的不透明、预算资金的不合理使用等情况的发生。另外，公民与政府间的协商对话机制不完善。完善的协商对话机制可以使得公民与政府之间充分沟通，彼此了解对方的状况和利益诉求，为更好地通过协商来解决问题奠定了基础。但是在目前，无论是中央政府还是地方政府，都缺乏这种机制，这就导致了沟通渠道的闭塞，而沟通渠道的闭塞使得公民的利益诉求不能被政府倾听，既违背了财政预算服务公民的初衷，又严重打击了的公民参与协商财政预算的积极性，使得公民对政府的不理解日益加剧，严重影响了社会稳定。随着愈发多元的利益追求的不断产生，公民之间关于政府预算的讨论也愈发热烈，开展公民与政府间的协商对话，加强信息的沟通与流动，从而提高公民对政府的信任程度已经是一个亟待解决的问题。

二、协商民主在预算制度中的应用

十八大报告首次提出“协商民主”、“社会主义协商民主制度”等概念。当协商民主运用于预算编制、预算执行这两个过程中时，将对公共预算制度的建设和发展，完善社会主义民主政治产生重要影响。协商民主是指在一定的政治共同体中，特定主体通过平等而自由的对话、商谈、讨论、妥协、交易、和审议等协商性的方式及机制参与政治的一种民主类型。具体来讲，在社会主义条件下，协商民主具有非常大的包容性和有效性，把有序参与、平等议事、民主监督、凝聚共识、科学决策、协调各方、和谐发展融为一体，拓宽民主的参与渠道，同时积极吸纳各方的建议和意见，正确引导公民以合法理性的方式表达自己的利益诉求，调解各方利益冲突，建立起有效的协商对话机制，共同构建社会主义和谐社会。我国的协商民主参与预算制度已有试点，主要包括以下几种模式：首先是“泽国模式”，这种模式的中心是鼓励公民对民生项目进行优选排序，具体过程是政府在制订预算时，预先划定一个参与式预算项目群组，然后选取一些与民生切实相关的重大项目纳入到该群组中，优先方案由公民或公民代表通过投票对这些项目进行排位，政府根据得票结果加以选择，得出相应的方案，最后将方案提交给人代会，人代会在经过审查和讨论后表决通过。位于浙江温岭的泽国镇最先进行了对该种模式的试验，哈尔滨和无锡随后也选取了一些试点来推广这种模式。其次是“新河模式”，这种模式以民主恳谈为核心，突出强调人大代表的中介作用和服务作用，即人大代表作为沟通公民与政府的中介，应当服务于公民，从而使公民可以间接性的全程参与政府预算制定的全过程，并对其实施进行监督。此模式在充分利用我国目前的人民代表大会这种代议制民主的前提下，创新性地把“民主恳谈”制度添加进来，即以代议民主为基础，以协商民主为补充，两种方式相得益彰，共同促进民主政治的不断发展与完善。再有就是“焦作模式”，这种模式的关键在于倾听民声，为了倾听包括广大公众在内的不同群体的意见，政府将一些与民生相关的、社会普遍关注的项目放在网络上，由公民进行网上投票，政府根据网上投票结果选择那些呼声较高的项目，将其纳入预算编制中。上述模式都在运行机制上对预算民主进行了创新，合理地引导公众参与到预算决策的过程中来，是对政府决策的有益补充。一方面，公民通过参与预算制订，合理地表达了自己的利益诉求，提高了对政府的信任度；另一方面，政府通过听取不同的声音，提高了预算编制的科学性、公正性和民主性。当前的协商民主实践取得了较为突出的成就，但也出现了一些不足之处：

（一）协商的平等性不够

政府因为掌握着充分的权力资源、社会资源和信息资源，所以在协商民主的过程中占有明显优势。这就导致某些领导干部盛气凌人，对协商民主不重视，不能够以平等的姿态参与到协商的过程之中，使得其他协商主体的意见很难被重视和采纳，协商流于形式，难以达到理想效果。

（二）协商的深度和广度需要拓展

由于代表的专业化水平有限，审议监督能力有限，恳谈并不充分。在协商的内容上，这一方面体现得很突出，目前的协商内容大都局限在经济发展、社会建设、生态保护以及文化繁荣等非专业领域上，专业性问题协商较少，且深度不够。此外，协商的参与者主要是知识分子和知名人士，那些更加需要参与协商的若是群体很难有机会参与协商，这削弱了协商的代表性。

（三）协商制度的常规化建设有待完善

随着近几年对协商民主重视程度的提高，我国逐渐建立起了较为科学规范的协商民主运行机制，但这仅局限于宏观层面，在微观层面的建设仍显不足，具体而言，目前的制度不够细化、明确化，仅是方向性的规定，缺乏详细的流程说明，这就带来了操作上的困难。另外，协商经常局限于乡镇一级或部门单位预算审议，而民主恳谈、财政小组、议案、民众旁听等制度并未上升法律程度，这些都影响了协商的效果。

（四）对协商结果应用的监督有待强化

在目前协商民主的实践中，协商结果很难体现，党派、政协、民众的协商建议或意见得不到如期的贯彻落实，这些都是由于对协商结果的有效应用缺乏必要监督导致的。协商民主的结果一旦形成报告，对于涉及该议题的政府部门应具有强烈的建议导向性，被涉及的公共部门应当在做出的政策时候充分考虑公民意见，如果没有采纳建议，应说明拒绝执行报告的缘由。

三、公共预算制度的改革思路

人民代表大会与政治协商会议至今还没有对政府的财政预算做到实质意义上的审查和监督，同时对财政预算也没有在真正意义上参与到预算的制订、施行以及对政府决算进行审计的全过程。这个问题不处理好，会产生积累一系列的与政府收支财权相关的社会问题，就难以从根本的制度上对目前的状况进行解决。为克服公共预算制度的问题，提出以下的政策建议：

（一）贯彻中共十八大报告精神

报告指出，要“健全社会主义协商民主制度”，“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。为真正做到这一点，可以在政府机构设置上进行调整，加强全国人大的财政经济委员会、预算工作委员会的作用，必要时可以增加编制，并在地方各级人民代表大会成立并健全类似的委员会，以对各级政府预算进行实体性的监督。此外，可以尝试在预算工作委员会下设立一个“预算监督司”，政府所有的财政支出必须由“预算监督司”审查，符合年初的财政预算后，予以批准。同时，年初的预算编制、年中的调整以及年末的决算都应该允许预算工作委员会以及“预算监督司”全程参与。

（二）建立全口径的预算体系

按照公共支出、政府性基金、国有资产、社保基金等若干类别，对政府的全部预算收入进行划分，实行统一、规范、完备、全面的预算管理，尽量减少或消除“预算外收入”和“制度外收入”。尝试建全和完善“单一国库”制度，这需要从两个方面入手：首先，要强化财政部的财政收支统筹权力。政府预算一旦通过，即为“法定”，政府各有关部门的领导干部不可以进行干预，财政支出要严格按照预算执行。如果有诸如自然灾害、经济危机等重大事项发生，需要调整预算的，必须报人大预算工作委员会及相关机构批准后方可执行。各级领导干部只能调用其职权范围内的资金，不能干预其下级部门的资金运用情况，保证财权的分离性和独立性。然后，财政部与中央银行紧密配合，完善“单一国库”的管理制度，逐步取消各级政府的“财政专户”，使得一切财政收入支出都必须经过央行设立的“单一国库”账户。只有这样，才能从根源上解决寻租的问题，不给政府官员寻租机会，从而建立起防腐、反腐和惩腐体系，切实有效地保障政府财政工作的正常进行。

（三）完善法律体系，构建程序机制

在预算法中加入对公民参与、民主预算等的有关规定，将协商民主参与预算的理念以法律的形式确定下来，并对具体的参与程序进行明确规定。真正落实财政预算的公开化，除少数涉及国家安全、外交事业、商业机密、个人隐私等需要保密的内容之外，财政预算的具体内容应当以出版物、政府公告等形式向社会公布，不能随意以国家机密为由拒绝透露相关信息。实施问责制度，依法严肃处理在预算制订、实施以及决算等过程中出现的违法违规行为，提高工作人员的责任意识。

（四）增强公民的参与能力

要想使参与式预算得以真正落实，实现预算编制的科学性和民主性，必须提高公民的参与能力。一方面，公民可以通过网络、书籍等方式了解协商民主、参与式预算的有关情况，然后积极参与社区、社会团体等自治组织，在实践中提高自治能力，提升公共决策的参与意识；另一方面，政府应该加强宣传力度，有针对性地开展公民参与自治能力培训活动，对民众普遍关心的问题应及时回复、妥善解决，主动接受公民监督。政协等可以组织有关的实地走访活动，深入基层体察民情，在走访结束后，把政协委员们提出的意见建议进行整理，发至政府分管领导和相关部门，各部门高度重视，主要领导亲自抓落实，提高实地走访的实效。

（五）探索合理有效的技术方法

技术方法的探索创新是协商民主的基础性保障，目前我国出现了听证会、民主恳谈会、网络投票以及问卷调查等方式，但这些大多仅限于局部地区，覆盖面较窄，公民参与程度有限。政府应积极探索技术方法，促进公民参与协商。同时，要制订配套的规章制度，对技术方法的运行、具体使用、结果处理以及效果反馈都进行明确规定，使其具有可操作性。在规范化的同时，也要鼓励各地政府根据实际需要，创新适合于当地实际情况的方法，做到规范性与实效性的统一。此外，在公民参与协商的过程中，可以邀请专家学者作为顾问，提高协商的科学性和专业性。总而言之，政府要积极行动，创新技术方法，构建有效的协商对话机制，使各行各业公民的愿望都有机会向政府表达。政府在倾听的同时要对需求做出反应，对预算草案进行相应的调整，满足公民的合理要求。

本文作者:孙少岩吴骏奇工作单位:吉林大学中国国有经济研究中心