物业税改革的目标定位论文

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物业税与土地财政的关系

近年来，土地财政引发了包括暴力征地、拆迁在内的诸多社会问题，造成了土地资源的极大浪费。土地财政的收入难以预期，地方政府过分依赖土地财政，形成了征地、卖地的路径依赖和锁定效应，导更关键的问题则是，因土地资源的有限，其不具有可持续性，地方财政收入必将缺乏长期性保障。西方发达国家的土地财政，建立在其土地私有制和城市化、工业化已经完成的基础之上，主要靠向存量土地资产征税，其土地财政收入主要用于地方公共服务。我国的土地财政，则是我国正处于工业化、城市化的高速发展时期，主要依赖增量土地，靠掠夺农民的土地财政，是在市场经济和土地公有制条件下，分税制改革的产物，具有国情性和必然性。我国土地财政收入主要用于基础设施建设、支持产业发展和偿还政府性债务，为推进城市化、工业化进程发挥了重要作用，并推动了经济的高速发展，土地财政实际上充当了地方经济发展的先行资本作用，具有历史的积极性。［12］因此，并不能全面否定土地财政。对土地财政，要改变的是地方政府对其的过分依赖，要强调的是土地资源的可持续提供，而不是从根本上否定这种具有中国国情财政形式的合理性。土地财政是我国现阶段地方财政的主要表现形式，规范有必要、持续是前提，但批判不合适。［12］而且，土地出让金绝不能收归中央政府或取缔，否则，一方面地方政府以地生财所得收入在短期内急剧减少，必然导致地方财政急剧恶化，地方政府必然对物业税改革持抵制态度，增大改革阻力;另一方面，对地方政府而言，土地资源失去其应有的价值，必然导致土地资源的粗放利用和拓宽腐败官员的权利寻租渠道。下表是2009———2011年房产税、城镇土地使用税占地方财政收入的比例情况。由表可见，两税无论是在国家财政收入还是在地方财政收入中的比例都很低，而目前，物业税改革推进艰难而滞缓，其全面有效开征并成为地方财政收入的主要来源，需要一个相当的过程。因此，物业税收入在短期内无法成为土地财政的替代品。但物业税改革有利于改变地方政府对土地财政的过度依赖，有利于实现地方财政的可持续发展。因此，应实行土地财政与物业税的双轨制，不断改革推进的物业税与规范管理的土地财政在地方财政收入中的占比则将是一个阶段并存、此消彼长的过程。［12］当进入城市化末期，增量土地枯竭的时候，物业税就将完全取代土地财政，成为地方财政的主要税源。

基于政治视角的目标定位———推进公共财政体制建设

推进公共财政体制建设可以成为中国政治改革的优先目标。首先，中国社会目前所面临的主要问题是收入分配不公平、党政官员腐败、政府权威减弱等，而这些都与中国公共财政体制的不完善有很大的关联。可以说，公共财政体制是解决这些问题的“纲”。作为与市场经济和科学发展观相适应和配套的财政体制，公共财政本质上至少包含了以下五大基本理念:(1)弥补市场缺陷的理念:公共财政是一种缺陷财政;(2)为市场提供公共产品的理念:公共财政是一种服务财政;(3)依照公意民主决策的理念:公共财政是一种民主财政;(4)依法规范理财的理念:公共财政是一种法制财政;(5)接受公众监督的理念:公共财政是一种受制财政。在中国特殊的国情下，要一步到位地建成地方公共财政体制是不可能的。不妨以物业税改革为契机，推进地方财政公开透明、社会公众有效参与财政决策并监督其实施，实现现行地方财政体制逐步向公共财政体制的转型。而所有这些要求，都要落实到公共财政预算体制这个现实载体之上，其中，必然要求加快财政预算信息公开的制度建设。［16］1.以物业税预算信息公开推进地方财政预算信息公开制度的建设自《政府信息公开条例》和财政部的《关于进一步推进财政预算信息公开的指导意见》等文件以来，从中央到地方，预算公开在不断推进、规范和深化，但财政预算公开工作进展并不平衡。即使公开也还不是真正意义上的有效公开，预算报告采用粗线条，财政信息以统计资料的形式向社会，缺乏对收入和支出项目的详细说明，人大代表看不太懂，对多数没有财务知识的社会公众来说，则更不知所云。结果人大和社会公众很难对政府预算进行审查和监督，致使公共投资缺乏监督，资金使用效率不高。把财政预算公开作为地方政府施政的基本准则，要求所有地方政府的财政预算都要以公开为原则、不公开为例外，除涉及国家安全并经法定程序得到豁免的事项，一律向社会公开。在报刊杂志、广播电视、互联网络等大众传播媒介异常发达的现代社会中，各级地方政府必须支持而不是限制公民行使《宪法》赋予自己的知情权和监督权，并主动接受媒体的监督，主动开放社会公众参与监督的渠道。［17］譬如公民可以免费或者支付工本费后向政府索取财政预算信息，甚至进一步，将来可以直接在网上查询等。依据公共财政的基本理念，物业税的征收和使用都必须要纳入到地方政府的财政预算中，它内在地要求要建立一个现代意义上的、规范的、公开透明的、能够接受民主监督的、事前确定并能严格执行的、事后可以问责和作绩效考评的预算体制。因此，物业税改革的推进与地方政府财政预算信息的逐步公开是相辅相成的关系。以物业税预算信息公开推进地方财政预算信息公开制度的建设，使之成为建设中国地方公共财政体制的开端。［18］2.以社会公众有效参与监督物业税的财政预算推进地方财政民主化我国财政预算体制目前主要存在三个方面的突出问题。一是地方政府集财政预算的编制权与执行权于一体，从而使得人大的预算监督权得不到有效落实，政府的财政税收、财政支出没有受到人大代表的实质性严格制衡。二是政府收入被割裂为“预算内收入”和“预算外收入”，特别是预算外资金可以游离于预算管理之外，从而削弱财政的宏观调控能力，并容易产生“暗箱操作”、资金使用不当及各种预算腐败等问题。［19］三是预算缺乏有效的法律约束，掌握财政分配大权的官员可以根据个人的偏好和利害关系配置财政资源，使其作用不能很好地发挥。四是政府支出自身利益最大化的趋势十分明显，而纳税人急需的养老、医疗、失业、教育等公共服务供给却严重不足。［20］无论是人大的监督，还是政府财政和审计部门的监督，就中国的情况而言，本质都是政府内部的监督，换用法律的语言说，是一种同体监督。这种排斥社会公众参与的监督，虽不能说没有一点作用，但在实际中肯定要大打折扣。［18］在这种同体监督下，当前，地方政府的财税收支权没有受到人大的实质性制约与监督，地方财政民主化还只是有个意向，严格来说还没有起步。一些地方政府对财政预算公开中存在的问题并不改进，以致同样的问题年年出现，这一现象的重要原因之一就是缺乏社会公众有效参与地方政府财政预算监督。这样的公开就徒有其表，意义不大。因此，必须引入社会公众监督。而当前社会公众的公民意识和纳税人意识尚有待提升，他们往往仅关心民法上的财产权保障，对税收拿走的那一部分怎么使用，则重视不够。而且，地方政府实质上排斥社会公众对其财税收支权的制约与监督。由于物业税的直接性特点，纳税人会逐渐产生强烈的公民意识和纳税人意识，对依法治税和民主理税的诉求将不断高涨，并进而要求参与监督政府的财税行为。当然，我国是一个发展中大国，在各级政府中普遍采取类似于西方公共选择的做法并不符合目前的实际情况，也无益于社会稳定。不过，县、乡基层政府距离社会公众最近，在基层政府层面建立符合我国国情的公众广泛参与的财政民主机制是可能的，也是非常必要的。县、乡完全可以成为基层民主的训练场。［3］因此，以社会公众有效参与监督物业税的财政预算，打开社会公众参与监督地方政府财税收支权的缺口，形成一种财政民主，可能是一条代价比较小的有中国特色的推进地方财政民主化之路。甚至更深远的，物业税改革会推进我国社会的法治化和民主化进程，倒逼政治体制改革。但问题是社会公众如何有效参与监督。社会公众即使有参与监督的愿望，也可能因缺乏参与监督所需的可行机制而无从下手。而缺乏参与监督所需的有效组织形式，则因存在搭便车和个人成本高昂的难题，结果是每一个潜在或现实的有参与监督愿望的社会公众都无力或不主动参与监督。［21］因此，关键是建立社会公众参与监督所需的可行机制和有效组织形式。首先，基层地方政府在物业税财政预算草案制定前，可以通过官方网站、热线服务电话、民意调查、各类专业人士座谈等渠道就本年度物业税财政预算接受公众的咨询与建议。二是通过指定报纸、各种宣传册、热线服务电话、官方网站等渠道，按照政府信息公开的原则，公开有关物业税的政策、法规、房地产数据、本年度物业税收支规模和使用方向等，满足公众能全面、及时、方便地获取物业税财政预算信息的要求。三是建立物业税听证制度。地方政府将物业税的财政预算草案提交人大后，由人大向本辖区全社会公开，通过咨询、听证、论坛、对话等形式，使公众都能参与进来“讨论”，“讨论”结果随后向人大会议宣布，在进行可行性论证之后，人大据此与政府共同修改财政预算，形成新的财政预算方案。为防止听证制度只“听”不“证”而流于形式，在“讨论”阶段，人大必须建立完善的民意收集程序、平等的互动和反馈机制，政府则必须以合理的程序和制度及时回应公众的质疑。四是积极培育社区房地产业主协会等组织，由该组织直接推选代表，以独立的身份直接参加人大对地方政府物业税财政预算的监督。甚至进一步，将来可以直接参与监督地方政府所有的财政预算。五是物业税作为财政一般预算收入，应建立预算内财政专户，确保物业税“专款专用”，即用于提供地方公共服务。最后也是最重要的，尽快修订《预算法》，在预算公开的基础上，明确和细化人大、政府、财政部门、预算执行单位的预算管理责权，建立一套完整的预算报告、审查、听证、审计、评估、问责和处罚制度，并在预算编制、执行和监督各环节形成权力制约和平衡机制。其中，尤其要强调社会公众对预算编制、执行和监督等财政预算全过程的参与。如此，通过民主、法律的机制和有效的组织形式，确保社会公众参与监督地方政府的财政预算。3.激励地方政府转变政府职能公共财政有助于正确界定政府的职能，有助于区分政府与市场、政府与社会之间的关系，对推进社会进步意义重大。［15］地方财政转型的目标，就是要从现行的投资、建设财政转向公共财政。目前，地方政府迟迟不能从投资、建设型政府向社会公共服务型政府转变或转变不到位，各级地方政府的行政官员尤其是一、二把手只对自己的上级负责，基本上不对辖区内的社会公众负责。［23］这除了政绩考核指标的设定与地方政府改善辖区公共服务的目标激励不相容、政府主要官员由上级任命而非选举产生等政治体制原因，更有深刻的财税因素。一是目前的税收是以流转税为主体的税制结构，而流转税是在生产和流通环节征收，政府及其官员关注的中心自然是生产和流通，其精力也主要放在企业和工业项目身上。因此，搞投资、建设和发展经济就成为地方政府工作的中心，财政也就异化成投资、建设财政。［20］二是我国以间接税为主，地方政府的公共服务，主要不是靠所管辖地区纳税人的直接支付。而且，政府与纳税人的关系失衡，政府处于绝对强势地位，纳税人仅有纳税的义务而没有任何与税收相应的权力。因此，地方政府并不需要像发达国家的地方政府那样“看纳税人的脸色行事”，而纳税人也无法像发达国家的纳税人那样，通过投票，监督政府的公共服务，这就导致一些地方政府的公共服务经常处于缺失状态。［24］三是虽然大量的中央转移支付相当程度地弥补了地方财政收支缺口，但地方政府提供的公共服务不是由辖区社会公众的效用和对公共产品的需求决定，而是与上级政府的考核及晋升指标有关。［1］地方政府财政收入的需要与提供最优公共服务水平之间的关联被切断，导致政府职能错位。［5］开征物业税，辖区的教育、医疗、交通、生态环保、市政配套设施等公共服务质量好，房地产价值就高，地方政府的物业税相应就收得多。届时，在地方政府逐渐失去对土地财政的依赖而面临硬预算约束的条件下，物业税成为地方政府的支柱财源，地方财政收入将与其辖区内的房地产价值直接挂钩，地方政府就会专心致志地优化本地投资环境，改进提升公共服务质量，地方政府间的竞争就会从招商引资竞争逐渐转向社会公共服务竞争。同时，社会公众参与监督物业税的财政预算。从而使地方政府的行为由“对上负责”逐步转变为“对下负责”，逐步改善地方公共治理结构，即激励地方政府的职能从投资、建设型向社会公共服务型转变。

基于社会视角的目标定位

1.调节社会贫富差距中国今天是世界上少数几个社会贫富差距最大的国家，并且这种差距还在继续加速扩大。因为贫富差距过大，社会公众并没有因为生活的改善而感到满意。相反，今天很多社会问题的出现根源于富人和穷人之间的贫富差距。社会公平正义的缺失已经严重威胁到其赖以生存的秩序，是一切问题的根源。［25］贫富差距体现在三个维度上，一是收入差距;二是财产占有差距;三是消费差距。收入差距是一种即时性差距，消费差距在某种程度上是收入差距和财产占有差距的体现，而财产占有差距具有累积性，最能反映社会贫富差距［12］。现有的税制结构，调节收入差距的主要有个人所得税和企业所得税，调节消费差距的有增值税、消费税以及营业税，调节财产占有差距的税种则基本没有。税收制度对贫富差距的调节，应该是全面的调节，而不应仅限于前两个环节。而且，属于直接税的个人所得税存在一个大的问题，即征税单位不是以家庭为单位，忽视了家庭赡养系数的差异，扣除必要的生活开支项目过少，缺乏差别化的起征点设计等，导致其收入调节职能下降。而三个环节的调节中，财产占有环节的调节对贫富差距的调节影响最大、最具基础性作用。当前，房地产是我国个人私有财产的重要内容，房地产占有量的多寡已成为区分贫富差距的一个重要衡量标准。以房地产为主体的财产性收入带来的收入分配不均正上升为社会公平缺失的重要原因。物业税直接针对财产占有环节的房地产征税，不具有税负转嫁的可能，而且每年征收，调节力度大，效果也最明显，是调节贫富差距的最佳手段。从这个意义上讲，开征物业税是缓解目前社会因财富占有不均而导致的贫富差距趋势拉大及共享改革发展成果的需要。因此，调节社会贫富差距应是物业税改革的目标之一。2.为财产税制改革铺路发达国家调节社会贫富差距的主要税种之一是财产税，财产税制度框架是其市场经济的重要配套。［26］而财产税包括物业税、遗产税、赠与税，物业税的征收是赠与税和遗产税征收的重要前提或基础。财产税一直未能成为地方政府的主体税种。一是一直以来我国有关对私有财产产权的明晰与保护的立法滞后，二是过去社会贫富差距不大，个人所拥有的私有财产极其有限。但20世纪90年代中期以后，个人收入及财产快速增长，社会贫富差距亦急剧扩大。同时，随着《中华人民共和国宪法修正案》和《物权法》等明晰与保护财产产权法律的颁布，我国税源格局已发生重大转变。一个国家的税制结构必须与其税源格局相吻合。但目前，我国仍然是以增值税、消费税以及营业税等间接税为主，直接税为辅。随着我国经济社会的发展，一方面，以间接税为主的税制结构无法满足地方公共服务支出的需要，也无法实现市场经济条件下的“自动稳定器”以及收入再分配功能。［27］而作为财产税的物业税则是优化收入分配和财产配置的重要经济手段，且是一种依法、长期稳定、可预期地运行的经济手段。如果说直接税体现公平，间接税体现效率，我国目前亟需调节贫富差距的重要直接税———财产税。另一方面，直接税比例的增加，将有助于纳税人主体意识的增强，社会公众对依法治税和民主理税的诉求将不断高涨，这些都有助于推进我国社会的法治化和民主化进程。而发达国家的实践也证明，经济越发展税源越向后移。因此我国财产税制改革可能也必须推进。但财产税制改革谈何容易。官员财产公开从2005年的“两会”首次提出，到目前为止尚未有实质性进展。连官员的财产都不能够公开透明，谈何征收财产税。在我国，大量的个人可支配货币收入往往转化为房地产，房地产在个人财产总量中占有相当大的比重。征收物业税在一定程度上就是征收财产税。即将建成而为物业税改革服务的城市个人住房信息系统与财税、工商、金融、公安、民政、统计系统等联网，将形成一个覆盖家庭成员、家庭收入、住房情况等信息的数据库，为财产税的征收奠定数据基础。可以以官员的房地产公开作为其财产公开的突破口，以物业税改革为财产税制改革铺路，进而成为打造我国直接税体系的开端，最终形成间接税和直接税并存的双主体税制结构，实现公平和效率的完美结合。因此，为财产税制改革铺路应是物业税改革的目标之一。

本文作者：刘东工作单位：东莞理工学院