中国节能减排法律制度的完善

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节约能源，减少污染物排放是伴随我国经济发展全过程的问题，它与经济发展过程具有共生性。节能减排工作实施和推进的重要动力来源于国家在每个经济关键发展时期所颁布的法律法规和相关政策。1979年9月，中国颁布了建国以来第一部综合性的环境保护基本法一《中华人民共和国环境保护法(试行)》，把中国的环境保护方面的基本方针、任务和政策，用法律的形式确定下来。《环境保护法》的颁布是中国环境管理走上法治道路的标志。

一、节能减排法律法规体系发展历程

我国有组织地开展节能是在1979年，其背景是1978年国家制定了以经济建设为中心的方针，当时经济加速发展，能源严重短缺，能源成为国民经济发展的“瓶颈”，节能受到重视。20世纪80年代以来，中国政府制定了“开发与节约并重、近期把节约放在优先地位”的方针，确立了节能在能源发展中的战略地位。在计划经济背景下，指令性规定成为我国当时规范节能工作的主要法律依据，具有很强的操作性。1982年国务院批转和颁布了《关于按省、市、自治区实行计划用电包干的暂行管理办法》、《征收排污费暂行办法》，成为补充《环境保护法》法律调整的重要组成部分，表明行政法规和规章成为当时法律调整的主力军。这一时期，从节能减排法规和规章的内容来看，有几个方面的新进展：(1)重视采取经济激励政策推动企业节能基建和技术改造。例如对节能基建投资最初为财政拨款，1983年将拨款改为低息贷款，年息只有2．4％，而当时一般的商业贷款年利率在5~／o2E右；1985年以后，以低于商业贷款利率50％的优惠条件，向建成后被确定的节能项目提供利息返还。(2)将节能减排与企业考核标准相结合。明确提出，工业企业环境保护工作的成果，是评定工业企业经营效果好坏的一个重要内容。(3)制定了大量的有关环境保护的法规规章，进行了多层次、全方位的规定。对水、大气资源的保护工作越来越重视，并建立了相关专项基金有偿使用制度和排污许可证管理制度。(4)强化政府在节能减排工作中的责任。国务院建立节能工作办公会议制度，研究和审查有关节能的方针、政策、法规、计划和改革措施，部署和协调节能工作任务。省、自治区、直辖市人民政府和国务院有关部门，应当指定主要负责人主管节能工作，并可建立节能工作办公会议制度。地方各级人民政府实行环境保护目标责任制。(5)节能减排措施涉及领域更加广泛，逐步关注民生问题。1987年《民用建筑节能设计标准(采暖居住建筑部分)》实施后，民用建筑节能受到各地主管部门的重视。

党的十四大把加强环境保护列为90年代改革和建设的任务之一，对我国的环境保护工作提出了更高的要求。应该说，90年代以来的节能减排法律、法规规章体系与我国向市场经济转型的经济体制有密切的关系。我国有关节能减排方面的法律规范体系逐步向全面、科学的方向发展：(1)基本法律数量明显增多，调整范围逐步扩大。十四大以后我国加快了环保方面的基本法律制定进程，在节约能源、能源利用、环境污染治理等诸多方面出台了基本法律制度，范围涉及更广。(2)法律法规的综合调整体系基本形成。《中华人民共和国节约能源法》以法律的形式明确了“节能是国家发展经济的一项长远战略方针”，为中国的节能行动提供了法律保障。法规和规章作为落实基本法律的强有力手段，在企业责任、政府责任、社会责任方面构建了较为完整的责任体系，形成节能、减排、控制、治理、开发的全方位调整体系。(3)法律法规体系向科学规范方向发展。这一时期，随着我国市场经济的纵深发展，经济资源利用与节能减排的矛盾日益突出，要求在制度方面兼顾经济发展与环境保护。我国政府开始尝试基于市场的节能管理制度，在节能技术推广、能源定价机制、产业调整等众多领域综合调整。我国的节能减排法律法规体系正在可持续发展战略的指导下逐步完善，以体现社会主义市场经济的法律理念，应遵循环境保护——节约能源——资源综合利用——建立循环经济的层次和路径发展。目前我国节能减排法律法规体系基本框架已经形成，但仍缺乏具体可行的配套规范。

二、结合经济发展实际，进行宏观调控法律制度创新

市场机制是市场运行的实现机制，主要包括供求机制、价格机制、竞争机制和风险机制等。企业节能减排市场制度就是指对企业节能减排活动与节能减排水平产生各种影响和作用的市场制度，是对市场交易行为、监督管理行为产生影响的一切约束与规范。

(一)建立有计划的产业调整制度

目前各地片面追求经济增长目标成为影响节能减排的主要障碍。应依据国家产业调整方向，改变产业发展思维方式，建立科学的产业调整制度。产业调整的重点是三个方面：淘汰落后产能、鼓励低能耗产业发展、推进能源结构调整。主要做法是严格高耗能、高排放行业固定资产投资项目管理，提高节能环保市场准入门槛。鼓励发展低能耗、低污染的先进生产能力。鼓励外商投资节能环保领域，促进外商投资产业结构升级。积极推进能源结构调整，大力发展可再生能源等。

(二)建立完善的财政税收制度

在税收制度方面，主要是开辟新税种和完善现有税制。出台燃油税，开征环境税是研究的重点。现有税制操作性不强，调控效果不明显，需要不断改进，体现在若干方面：如根据国家节能减排的大政方针，抓紧制定节能、节水、资源综合利用和环保产品目录及相应税收优惠政策。实行节能环保项目、鼓励节能环保型车船、节能省地环保型建筑和既有建筑节能改造的税收优惠政策。抓紧出台资源税改革方案，改进计征方式，提高税负水平。研究促进新减免企业所得税及节能环保专用设备投资抵免企业所得税政策等。从财政制度来看，首先应该加大在节能减排方面投入的资金数量，并建立独立的节能减排发展专项资金，规划资金的使用效率，形成资金链的良性循环，逐步形成在节能减排产品销售、使用、服务、回收及信息传播等方面的财政资金支持链。其次，政府应在采购制度中体现积极的引导和调控作用，加强政府机构节能和绿色采购。完善政府采购节能和环境标志产品清单制度，扩大节能和环境标志产品政府采购范围。建立节能和环境标志产品政府采购评审体系和监督制度，保证节能和绿色采购的实现。

(三)加强金融制度的推动作用

首先，推动和引导金融机构加大对节能减排技术改造项目的信贷支持。探索在政策信贷和商业信贷两个方面完善信贷体系。尊重市场规律，注重节能减排技术改造项目的赢利设计，实现商业金融和产业共同发展的格局。建立针对能源管理公司(EMCO)贷款制度，能源管理公司作为第三方独立服务机构，承接企业外包出的节能减排技术改造项目，并从客户的节能收益中收回投资并获得利益，银行贷款通过能源管理公司最终流入企业节能减排改造项目。在金融贷款过程中要探索担保以及其他中介服务的介入，增强融资的稳定性和效益性其次，研究建立环境污染责任保险制度。通过金融体系的融资功能化解企业经营风险，同时，也可尝试将政府责任与企业责任融为一体，建立政府环境责任追究制度，当出现环境污染后果时，如政府负有一定的监管失职责任，保险公司在赔付后可向政府追偿。

(四)促进排污收费价格制度的完善

目前，我国排污费征收以总量征收为特征，实现了由低收费标准向高于治理成本的收费转变。国家行政主管部门根据污染治理产业化发展的需要，污染防治的要求和经济、技术条件以及排污者的承受能力，制定国家排污收费标准。根据测算，污水每一污染当量收费单价目标值应为1．4元，废气每一污染当量收费单价目标值应为1．2元，考虑到排污者的承受能力，污水和废气的每一污染当量收费单价分别规定为0．7元和0．6元。省、自治区、直辖市人民政府可以制定地方排污费征收标准，并报国务院价格主管部门、财政部门、环境保护行政主管部门和经济贸易主管部门各案。在遵循国家排污收费价格制度的同时，各地应根据本地区的环境污染状况的真实测评来制定具体的收费价格，同时严格贯彻执行“高于治理成本的收费”原则，体现价格机制的约束和激励作用。逐步实行排污权交易制度。排污权交易是由政府确定总排放水平，由市场确定排污价格。就目前我国市场经济体制的发展和行政管理水平的状况来看，惯性的价格先由行政调控思维还未从根本上转变，排污收费制度成为我们的首选。随着市场经济的深入发展和行政管理思维的改变，价格先由市场调控的思维方式将取代传统的惯性思维，排污权交易制度将逐步替代排污收费制度，实现政府对市场的有限和有效干预。

三、结合宏观法律法规体系，完善相关辅助支撑制度建设

节能减排法律法规体系是一个综合性强的规范体系，依据基本的宏观调控经济制度对节能减排调整的同时，还需要一些其他的制度进行辅助。这些配套制度将从多个方面强化宏观经济制度的能效，推进制度体系规模优势的发挥。就现阶段而言，主要表现为六个方面的制度建设：(1)强化节能减排目标责任评价考核，建立政府节能减排工作问责制：(2)加强节能减排技术开发和推广、奖励、服务制度建设；(3)建立健全项目节能评估审查和环境影响评价制度：(4)建立和完善节能减排指标体系、监测体系和考核体系：(5)强化重点领域、重点行业节能减排制度建设；(6)推行节能减排全民行动制度建设。节能减排辅助支撑制度从政府监管和服务职责、企业技术创新和推广、社会中介组织的审查、服务、监督职能、以及全民节能意识的建立等多个方面进行了规范，预示节能减排工作将依靠全社会的力量进行推进，将是对我国未来法制建设朝综合性和高效性方向发展的积极鞭策。培养全社会的长期节能减排行为意识需要长期机制的建立，也就是说要依靠制度的长期稳定性来对人们的行为进行调节。建立节能减排奖励、惩罚制度，节能减排引导、规范制度，从行政、经济、道德、法律等多个层面对全民行动进行调节，必然会改善节能减排施行效果，提高效率。