健全人大对政府财税体制研究

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一国的民主制度,最基础的是财政税收体制的民主制度。一是政府向人民收钱,要人民同意,形成人大对政府收税和收费提案的批准;二是政府收钱后怎样花钱也要人民同意,即政府的预算要人大审查和批准;三是政府的财政要为人民服务,形成以教育、社保、卫生、城市管理、环境保护、交通等等公共支出为结构的财政体制。因此,公共财政的含义之二就是提供公共服务。一国的民主,如果连财政税收方面人民与政府之间的起码和科学制衡都没有,还能谈什么其他的民主呢?

财政预算,是一个现代国家公共服务型政府的重要基础,也是宏观调控的重要手段之一,更是人民群众对我们执政为民理念和实践的重要关注点。从目前我国的财政预算体制来看,存在着一系列问题,如不改革,既不能使政府职能向公共服务转型,也不利于建立一个公平和公正的财政,更不便于人民群众对政府收支的监督,建立一个人民真正当家作主的体制。

一、目前财政预算体制存在的问题

财政预算体制存在的问题较多,主要有以下八个方面。

1、生产建设和吃饭养人特征较为明显,还不是一个完全的公共服务型财政,是一个生产建设和行政管制性的财政。表现为各级财政的支出结构中,生产建设和行政公务的支出的比重较大,效率较低的一些本应由社会来办的事业所消耗的支出较多;而教育卫生、社会保障、社会治安、生态环境、城市管理等公共需要方面的支出不足;特别是预算内外公车、招待和出国三项费用开支比率较高,群众意见较大。

2、预算不完整。政府、司法和国家权力部门1万多亿的收费,8000多亿的社会保障基金,地方政府每年大约5000亿左右的土地收入,包括国有资产的收益,都没有纳入国家预算之内。游离于预算之外的收支,占国家实际收支的50%以上;财政收入和支出分散在各部门之中,国家财政部门化的趋势越来越严重。

3、财政收入占GDP比重较高,企业税费负担较重,不利于鼓励创业和扩大就业,不利于增加居民收入和国内消费需求。目前,GDP实际财政税费收入负担率已经超过30%,大大高于发展中国家所能承受的上限;并且,从企业所交纳的综合税费看,与世界各国比较,负担很重。

4、中央与地方的财政税收关系没有理顺。中央与地方各级政府的各自应当承担的事务界定不清;中央和地方的税收划分不合理,有收入向上层层集中,事务层层向下加重的趋势,相当多的基层政府财政陷入困境;中央向地方的一些转移支付不规范、不透明;财政层级太多,消耗财政资源较多,并且截留中央向基层转移支付的资金。

5、财政显性、隐性和或有债务率较高,据有关专家计算,达年度GDP的120%左右。包括中央财政赤字和债务,地方政府的显性、隐性和或有债务,一些最后需要政府出面承担的国有企业的债务,银行和非银行机构中需要国家负责和兜底的债务等等。

6、财政收支不透明,不公开。各级财政交由同级人大的财政报告,或过于简单,或科目杂乱,人大代表看不懂、审不明;50%多的政府收入没有进入财政预算,没有提交人大进行审查;转移支付不透明和不公开,跑“部”钱进的势态越来越严重。

7、现行税制不合理,是导致地区发展不平衡的一个基础性的原因。一是向企业征收的增值税。税收是一种价格的转移,因为东部地区企业多,中西部地区消费者多,在购买中,相当于西部的购买者给东部的企业交了税,而如果是在当地实现增值税,这部分收入就给了当地的税收收入。二是对于中西部资源生态地区,资源税率定得很低,都变成企业的利润,或上交中央了,或变成税收上交中央了,或由于没有征收足够的资源税,变成东部加工工业地区的利润和税收;并且对于一些三江源等这样的生态保护区,没有全国性和中下游的生态补偿转移机制,下游可以大发展,而上游为了保护水源等而不能建工业,限制其发展。三是在出口退税方面,国内销售没有退税,出口就有,而出口企业80%以上都在东部,退税就退在东部,实际上相当于减少了东部企业的负担,东部企业竞争力就比中西部地区高得多。四是内外资所得税不合理,内资33%,外资15%,外资企业一般分布在东部,这样东部地区的相当数量的企业竞争力要远远高于中西部。这三项税收制度造成的中西部发展的不平衡,其负作用实际上远大于西部大开发等形成的正效应。税制不改革,东中西部不可能平衡发展。

8、没有形成科学和有效的财政收入和支出的制衡机制。纳税纳费、收税收费、使用税费各方之间没有科学的博弈、制约和平衡;进而财政收支和预算的协商、讨论、汇集、编制、执行、监督等各环节之间也没有形成科学的博弈、制约和平衡;一些政府预算,特别是基层政府的预算,在人大讨论时存在着走过场和走形式的情况;特别是财政编制和审批年度与预算执行年度不相符合,3月人大审批和批准预算时,预算实际已经执行了一个季度。

二、财政税收体制改革的原则和重点

财政预算体制的改革,须遵循以下主要原则:一是从带有明显计划经济特征的财政预算体制,转向社会主义市场经济的财政预算体制。二是从生产建设和行政事业吃饭养人型财政,转向执政为民的公共服务型财政。三是建立统一和完整的国家预算体系。四是有利于宏观调控。五是建立一个分配和支出公平、公正和公开透明的财政。六是合理划分和确定中央与各级地方政府的事务和财权。七是形成一个激励创业、鼓励投资、扩大就业、促进和谐的财政税收体制。八是改革要分阶段、分步骤进行,保持社会稳定。因此,财政预算体制改革的重点,主要包括:

第一,形成统一和完整的国家预算体系。财政预算的完整性,不仅是财政资源分配和使用经济方面的课题,也是形成一个统一的有权威的强有力国家的政治问题。当前,围绕形成统一的国家预算,要进一步清理收费项目,完善部门预算;社保基金应实行费改税,并编制社会保障预算;建立和完善国有资产(或资本金)预算制度;对重大建设项目资金来源和预算体制进行改革;实行国库集中支付。

第二,支出结构向公共服务型财政转型。适应从计划经济向市场经济转轨的要求,财政也要从生产建设型财政转向公共服务和公共管理型财政。具体要求包括:按照公共服务型财政和不同的预算确定预算科目;经常性预算;取消建设项目支出和压缩行政公务支出;保证公共服务项目支出快速和稳定增长。

第三,预算编制、执行和监督程序及其公开性。目前财政税收制衡体制方面存在缺陷,要求建立一个相互制衡、公平透明、公正公平的财政预算体制。首先,中央财政一级的预算编制和预算执行要分开。预算编制和执行分开,便于进行编制和执行的专业分工,增强编制和执行之间的制衡,提高预算的透明度。其次,改革预算编制和审批时间,使预算批准时间与财政年度统一起来。再次,建立和完善人大和政协对预算的审查和批准体制。

第四,理顺中央与地方的财政税收关系。首先,与行政管理体制改革配套,构造和最终形成中央、省、市县三级财政体制。其次,划分中央与地方的事务和支出范围。再次,调整中央与地方的税种和收入范围。最后,逐步化解地方债务。

第五,完善中央对地方的转移支付。中央对地方的转移支付,一是应解决地区间发展不平衡的问题,二是应保持中央政府的权威性和保持国家的统一,三是要建立民众对国家的信任和依赖,四是要讲效率和公开透明。

三、完善和加强人大对政府财政税收工作的审查和监督

社会主义政治文明的重要特征之一是人民当家作主。在社会主义社会,公民将自己的一部分权力和财力让渡给国家后,对公共权力是怎样运用的,特别是钱是怎样花的,需要有一个极为透明的制度来满足公民作为纳税和纳费人的知情和监督权,这是社会主义制度下人民民主的一项最基本的权益。因而,财政是不是公开透明,是不是由人民来批准和监督,是反映社会主义政治文明的重要标志。

将一切决定税收、收费和罚款的权力授予人大,取消政府和政府各部门决定税收、收费和罚款的权力。人大和政协中专门设立筹款委员会,具体负责政府和政府部门提交的税收、收费和罚款议案和条款。

政府与人大和政协以及国家元首之间具体制衡程序和过程为:

1、税收和预算议案的提交和听证。总理预算管理办公室提出预算方案,或者政府及政府部门,或者社会上提出要设立新的税收、收费和罚款法案,包括修改以往税收、收费和罚款的动议,人大筹款委员会和预算委员会进行听证。首席证人是总理预算管理办公室主任、财政部长、税务局长预算司长、央行行长,还要有专家(经济学家、律师、会计师等)和社会其他有关方面的证词。

中央政府方面由财政部分管副部长和国家税务总局局长负责各种税改方案的制定,税政司下设税收分析处、税收立法顾问处和国际税收顾问处,应当由若干经济学家、统计学家、税务律师、会计师等组成。总理预算编制办公室、国务院研究室、国务院发展研究中心等机构,也有对财政税收部门和其他政府部门的税收、收费和罚款方案提出意见的义务和权利。

分别隶属于人大和政协预算委员会和预算常设办公室,前者负责预算的审议并向人大和政协提交对国家和中央政府预算草案审议的意见;后者主要负责为人大和政协预算委员会提供分析材料,进行中长期预测。

2、议案审议通过或者被否决的程序。税收、收费、罚款,或者预算方案在人大和政协先后辩论,否决或者通过;报国家主席,同意或者否决;重新表决,通过形成法律或者议案作废。先由人大筹款委员会或者预算委员会举行听证会,进行辩论后,或者否决,或者形成意见较为一致的报告,报人大再由全部人大代表辩论,一般会通过。后交政协筹款委员会或者预算委员会,将在人大进行的听证再在政协重复进行一遍。人大和政协意见一致,报国家主席;意见不一致,将分歧交由人大和政协联席会议协商,以消除分歧。报国家主席后,国家主席同意或者否决;主席将其否决,发回人大和政协重议,若人大和政协重新表决,多数通过原来议案,推翻主席否决,强行成为法律;若达不到原议案支持的票数,如果是税改方案,该议案作废;如果是预算方案,则要重新修改。

中央政府预算办公室和财政部门只有调整预算方案的建议权,如需要进行修改,必需经过人大和政协讨论审查批准;地方政府则由财政部门提出修改建议,通过地方同级人大讨论审查和批准调整预算。

由于考虑中央与地方管辖范围不同,省和县市镇的税收预算体制,不设政府预算编制办公室,由财政部门代替。地方税收、收费、罚款和预算方案,在同级政府、人大之间进行制衡,不再通过同级政协讨论和审议。

政府财政和国有资产是公共财产,除了涉及军事和国家安全的,全部预算和国有资产经营信息必须向公众公开。一切税法、税收,收费和罚款法律条款,预算法及各级政府的预算法定方案,其全部和详细内容,除受安全保密法特殊限制的,必需通过出版物、政府公告、政府网站等方式和途径向公众公开。