文化体制革新及财政税收政策探索

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在经济社会的发展中，文化不仅有着鼓舞人、塑造人、服务人的“软”功能，还有着可生产、可消费、可产生经济效益的“硬”贡献。以财政经济政策为推手，加快文化体制改革步伐，把文化产业打造成湖北新的经济增长极是一项现实而紧迫的任务。无论是全国的整体情况还是湖北的区域发展，文化产业组织都比较弱小，需要政府在财政税收等经济政策上进行扶持。同时我国文化产业组织大多数脱胎于事业单位、脱胎于计划经济体制，因而转变过程中更离不开财政的支持。财政税收是最有效的调节手段，通过进一步完善财政政策，实施优惠的税收政策，促进文化产业的发展。

一、文化体制改革中财政税收的政策定位和路径选择

（一）文化体制改革中财政税收的政策定位。

政策定位首先取决于政府定位，就是政府在文化体制改革进程中的地位和作用。政府定位的本质就是理顺政府与市场、企业的关系，明确政府功能和责任。在市场经济条件下，政府实施财政经济政策、推进文化体制改革的根本目的就是促进文化的发展和繁荣，其中最首要的任务就是要为文化发展创造一个公平竞争、合理有序、能促进文化企业健康成长的市场环境。政府作为市场的监管者和合法经营企业的保护人，应当按照“公平、公正、公开”的原则不断完善对文化市场监管的政策法规，推进市场体系建设，进而形成有效的市场竞争机制。通过各种法律的和行政的手段对侵权、欺诈等破坏市场正常秩序的行为加以限制、禁止和惩戒，保护市场的公正性和公平性，保护企业的合法经营利益和公平竞争的权利。通过政府的监管，保证企业在市场机制条件下公开竞争、公平发展，为文化事业和文化产业的发展营造良好的市场环境，使更多的企业自由经营、健康发展。

政策定位的本身就是政策在文化体制改革进程中所起的导向作用。政策定位在政府定位的框架内进行的。文化体制改革的财政经济配套政策，最重要的核心就是帮助、引导、激励经营性文化单位有序转化为市场主体，建立规范的现代企业制度，走向依法运行、开放竞争的市场体系中去。文化不同于其他产业，具有人文精神方面的内在特征，对公众心理、社会风俗有着不可忽视的影响，以及国民经济结构的优化升级和调整促进作用，政府有义务有责任在市场经济框架内通过公共政策调整对其发展给予必要的引导和扶持，以促进政治、社会、经济、文化“四位一体”协调发展。但是这种政策的引导和扶持，必须在市场游戏规则的范围内进行，在时间上、空间上和内容上都应当是有限的和有节制的。若对文化产业发展采用政府主导和介入的方式，直接干预文化产品的生产、服务与销售，会破坏了市场在文化需求平衡和资源配置方面的调节机制，对其他相关行业或产业造成不公平的竞争环境。

（二）文化体制改革中财政税收的路径选择。

1.坚持将文化事业和文化产业实行“两分开”的方向。结合我国经济发展的新形势和新要求，按照科学定位、统筹规划、区别对待、分类支持的原则，加大投入力度，创新支持方式，更好地推动文化体制改革工作向纵深发展。其核心就是科学界定文化单位的性质和功能，实行有区别的财政扶持政策。按照《中共中央、国务院关于深化文化体制改革的若干意见》中对文化单位性质和类别划分的要求，在科学界定文化单位性质和功能的基础上，分层次、分类别实施有针对性的财政扶持政策。对公益性文化事业，以社会效益为第一目标，坚持加大财政资金投入力度、转变投入方式、建立绩效考评机制、实现投入效益最大化；对经营性文化产业，以经济效益为第一目标，坚持以各种优惠政策鼓励其走市场化方向，走产业化道路。

2.发挥财政资金的“助推器”作用，坚决鼓励走市场之路。扶优、扶新、扶强、扶大是根本选择。财政资金具有的性质上的公共性和数量上的有限性，决定了文化产业发展专项资金不是一般意义上的产业投资资金，而是政府用于鼓励引导产业发展的资金。对财政专项资金的使用应当制定统一的规划，对整个产业发展做出通盘的考虑和整体的布局，而不是简单地将大量的专项资金用于“撒胡椒面”，对整个产业发展的作用非常微弱，对政府有限的公共资源造成损失和浪费。从促进经济增长的角度来看，文化产业发展专项资金应该着重投向四个方向：一是扶大，对产业发展形成规模和产业集群的文化产业园区建设，如武汉光谷动漫产业园、湖北长江出版传媒集团等；二是扶优，对未来文化产业发展具有重要战略意义的优势文化项目或企业进行重点扶持，如湖北江通动漫公司等；三是扶强，对知名文化品牌和具有领军、先导作用的龙头企业进行重点扶持，如楚天都市报等百万大报和湖北知音传媒集团。四是扶新，对文化与科技相融合，代表文化产业发展潮流和方向，新兴的和创新型的文化产业项目实行低息或贴息贷款，如各高校内由大学生创办的小型文化工作室和各高新区内的民营小型文化公司等。

3.发挥财政资金的“催化剂”作用，加速推进文化产业超常规发展之路。财政资金作为“催化剂”有两层含义：一是要到位，即“要用在刀刃上”，要把有限的财政资金用在适当的产业链条、适当的生产环节和适当的时机，以期产生最大的催化效应；二是不滥用，就是进行有限扶持，不大包大揽，避免对市场机制造成冲击，干扰或扭曲市场的运行规律，影响或延缓文化市场的正常发育，造成文化产业发展对政府资金的依赖，甚至引发不正当竞争。导致文化企业特别是国有文化资本形成对政府财政资金的“路径依赖”，缺乏市场竞争能力和生存能力，回到过去计划经济体制下国有企业发展的老路上去。

4.发挥财政资金的“粘合胶”作用，加快推进本地特色文化资源和国际文化市场的接轨与融合之路。随着全球化广度和深度的影响不断加剧，湖北作为文化资源大省，同时又是文化产业弱省，文化产业外向度极低。全球化带来的世界经济一体化，使国外的文化资本、文化产品和文化服务直接打到了中国国内市场，财政资金应该“粘合”作用，打通国际间文化的交流渠道、搭建文化产品和服务的交易平台，大力扶持和鼓励文化企业以内生本地文化资源为优势、合理利用WTO规则，利用国际金融危机的有利条件，在国家法律许可框架内“引进来”，加快与外来资本的合作，引进其先进的文化科技和管理模式，“师夷长技以制夷”，以此推动自身文化产业发展，加快我方文化产业和文化产品及服务“走出去”的步伐。

二、公益性文化事业的财政税收政策建议

（一）从理论层面对文化体制改革中推动公益性文化事业建设提出的普适性建议：

对公益性文化事业单位建立财政投入逐年增加的硬机制。如图书馆、博物馆、文化馆（站）、科技馆、群众艺术馆、美术馆等公益性文化事业单位，要根据其发展目标、规模和标准，核定其正常运转和实施项目的支出，并予以必要的经费保障，重点支持公益性文化设施的内容建设、功能建设和公共服务平台建设。同时，按照“增加投入、转换机制、增强活力、改善服务”的方针，把加大投入力度与改进投入方式有机结合起来，以规模定岗位、定人员，以向公众提供服务的质量和数量确定财政补助数额，建立和完善奖励机制，逐步提高具有激励性质的经费投入比例，促进文化单位深化内部机制改革。

明确投入重点单位、改变投入方式。对承担政治性、公益性任务的新闻媒体、重要科研机构和艺术院团进行重点扶持。党报，党刊，电台电视台，通讯社，重点新闻网站，时政类报刊，少数承担政治性、公益性出版任务的出版单位，重要社会科学研究机构，体现民族特色和国家水准的艺术院团，实行事业体制，国家给予重点扶持。在使财政投入方式上，逐步从直接拨款向项目投资、政府采购等方面转变，以此推动事业单位内部经营机制的转变的同时，还将鼓励其依托国有资源，通过多种形式的项目合作来调动和吸引更多的社会资金，扩大投入效应，更好实现自身的健康持续发展。

对于一般艺术院团、出版单位、报刊杂志和影视剧单位等经营性文化单位转制为企业，在一定期限内（一般为三年至五年）实行财政账户不销、财政拨款不变等政策进行过渡性帮扶。对其他类型的艺术院团、出版单位和文化、艺术、生活、科普类报刊杂志社以及新华书店、电影制片厂、影剧院电视剧制作单位和文化经营中介机构等经营性文化单位，则积极创造条件，制定相关财税优惠政策，有计划、有步骤地推动其逐步转制为企业，面向市场，使之成为文化产业发展的新生力量。

（二）从操作层面对文化体制改革中推动公益性文化事业建设提出的实质性建议：

根据上文的普适性建议，结合湖北的实际情况，特提出实质性建议和具体做法如下：省财政进一步加大对公益性文化事业发展的转移支付力度，进一步增加湖北省宣传文化发展专项资金和省哲学社会科学研究基金、进一步健全全省文艺精品创作生产专项资金；研究制定公益性文化事业单位经费基本保障标准，确保基层公益性文化事业单位正常运转和开展基本文化活动经费所需；建立财政对文化投入的绩效考评体系、国有文化资产保值增值考核体系、文化企业绩效工资考核体系；加强省级文化事业费的征收和管理。市（州）、县（市、区）政府每年对文化投入的增幅应不低于同级财政经常性收入增幅；切实落实“从城市住房开发投资中征收1%用于社区公共文化设施建设”的规定，将征收的专项资金用于支持公共文化事业的发展。建立社会捐助公益性文化事业的项目库和资金专户，统一规划、合理使用文化捐助资金，落实好各类企业捐赠文化事业发展的资金抵扣税收的优惠政策（并可考虑加大抵扣额度，由原10%适度增加到15%20%），省财政对捐赠企业给予一定配套资助。

三、经营性文化产业的财政税收政策建议

（一）从理论层面对文化体制改革中推动经营性文化事业建设提出的普适性建议。

1.重构扶持文化产业发展的税收政策体系，着重突出系统性、长期性。鉴于我国目前的文化相关财税政策都是单行的，在具备针对性和时效性很强的优点的同时缺乏系统、完整和长效的缺点。认真研究文化产业的行业特点和中国经济社会发展、文化资源禀赋等自身特点，充分借鉴外国的先进经验（特别是欧洲和日韩经验），按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的基本要求，努力构建适合我国实际的文化产业发展的财政税收政策体系。在该体系的构建中，既要立足现实，又要有一定的前瞻性;既要从国情出发，又要充分借鉴国外的先进经验;既要充分发挥税收政策效用，又要与其他经济相关政策相互配合。

2.构建以生产型增值税为主的税制结构。考虑到文化产业“高成本创意、低成本复制”的特点，在增值税抵扣时，对文化创意成本实行增值税抵扣政策。以鼓励和引导文化企业加大科研和创意开发的投入，增强其自主创新能力。

3.增强税收优惠政策的针对性。在税收减免上，根据文化产业的具体性质和作用，实行减免税政策。首先，继续执行文化企业多种经营的减免税政策。其次，对进口物品的减免税政策:对于公益事业机构和艺术表演团体等非盈利或微利单位，进口必要的设备，列入海关进口免税项目文化部门进口外文原版书刊和新型文献载体等，免征进口关税;儿童片、科教片、严肃音乐等非盈利性音像制品的引进版免征关税。再次，对重点扶持的文化行业税率进行调整。目前，我国整体上对文化产业实行了优惠税率，但是文化产业中的行业税负依然比较重，如音像产业，在我国，由于正版音像制品是著作权人、发行人的创造性劳动成果，其价值很高，成本也很高。在此基础上，音像发行商还要交纳17%的增值税，5%的营业税，33%的所得税，以及7%的城建税，3%的教育附加税和10%的版权贸易进口音像制品海关关税。按照这些纳税规定，音像制品就存在税率过高的问题。因此建议对音像制品的增值税，应当享受与书报刊出版物相同的13%增值税率。

4.制定行业差别税率政策。文化产业的核心行业和外延行业在国民经济中跨度较大，行业之间差异性较大。建议依据文化行业的不同特征，分类制定相应的差别税收优惠政策。即对不同种类的文化事业和不同社会效益文化产品以及文化服务，实行不同的税率。差别税率以政府的文化导向为依据如在文化产业结构上，对政府提倡和鼓励的高雅文化实行低税率，对低俗文化实行高税率;在文化产业布局和文化消费对象上，对政府倡导扶持的老少边穷地区、对为少年儿童及农民服务的文化，给予税率上的优惠;对于营业性歌舞厅、卡拉OK厅、音乐茶座、夜总会、保龄球馆等高消费、高利润行业，为调控文化产业结构，引导资金流向，可按差别税率开征高消费娱乐税，其收入用于支持民族文化和高雅文化的发展。

5.实行税利返还政策。税利返还政策是一项特殊的优惠政策。财政部门应将相关的税金返还给文化主管部门，集中用于应扶持的文化产业。财税部门返还给文化主管部门的税利，可分别设立各种文化基金或专项资金，其目的是对文化产业的主导行业和重要产品提供资金支持。如文化发展基金、优秀剧目创作演出专项资金、电影专项资金、出版基金、印刷基金、音像发展资金、文物保护资金等。在财税、审计部门监督下，用以扶持优秀的、民族的、传统的和高层次的文化艺术创作，奖励作出突出贡献的文化工作者和集体，以及抢救和保护遭到破坏、濒临消失的传统文化等。

（二）从操作层面对文化体制改革中推动经营性文化产业发展提出的实质性建议：

最重要的是让中央的财政税收优惠政策“落地生金”。建议中央文化体制改革领导小组将享受财税优惠政策的企业名单认定权交给省级文化体制改革领导小组。省级政府做好相关企业（包括高新技术企业）的税收优惠认定工作。对新创办的文化企业，在工商登记注册3年内按规定缴纳的企业所得税地方留存部分，由财政部门返还企业；制定鼓励和支持文化产品和服务出口的奖励政策，扩大对外文化贸易。增加湖北省扶持优势文化产业发展专项资金数额；建立省文化体制改革专项资金；建立省扶持动漫产业发展专项资金。在社会捐助公益性文化事业的资金专户中，将捐赠的文化产业单位主体纳入重点扶持项目库，税务部门抵扣税款的同时，财政可将其捐赠返还。