国外对农业发展支持和对中国财税政策影响

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农业的基础性地位决定了其产品的可替代性很小,因而它的健康快速发展对一国的政治、经济和社会至关重要。同时其受资源约束程度较深,比较利益较低,吸纳资金的能力较工业等其他产业差。因而各国政府将对农业的扶持作为财政税收政策的一项重要内容。我国随着市场经济体制的逐步建立与完善,“三农”问题日益突出,现阶段我们的农业补贴方式逐步改进,符合我国国情、综合补贴与专项补贴相结合、管理比较规范的农业补贴政策体系初步建立,农业补贴的水平逐步提高。但我国农业财税制度仍然存在诸多问题,而国外公共财政支持农业和农村发展的方式,对我们当下改革财税制度当有一定的借鉴意义。

一、国外对农业发展的支持

1.对农业的一般服务支持。在发达国家,“一般服务支持”是公共财政支持农业的主要措施之一。它是指为了给农业发展以及为农民增收创造良好环境,政府在农业基础设施建设、信息服务、农业科研等方面进行的投资服务。

1.1农村基础设施建设。农村基础设施建设是一种投资大、周期长、外部性强而直接短期经济效益低的社会公益事业,是一种准公共物品,完全由私人提供易导致供给的不足。因此,发达国家都通过政府直接投资的方式支持农业,基础设施建设。欧盟规定,凡是购置大型农业机械、土地改良、兴建水利等,欧盟提供25%的资金,其余75%由各国政府自行决定予以再次补贴。美国、日本、英国法国等的大规模基建主要都由国家财政支持,税收优惠,有政府、个人和金融机构共同建设。

1.2农业科研、教育和推广体系建设。科学技术在农业发展中起着举足轻重的作用,大部分市场经济发达的欧美国家都建立了稳定而完善的农业教育、科研、推广体系,促进农业科技不断向深度和广度推进,从而保证最新的科技发展成果能应用于农业。

1.3提供市场信息服务。美国政府为农民提供的农产品供求状况、价格行情及预测等信息是免费的。欧盟通过合作社组织为农民提供市场信息、销售及技术服务大部分也是免费的。

1.4农业合作组织的发展。法国政府对服务于农民的合作社,给予25%的投资补贴,并免交利润税、营业税和地产税。

2.对农业信贷及农业保险的支持。随着农业生产的现代化,农民越来越不可能完全依靠自身的资本来发展生产,而农业生产风险大、利润低,私人金融机构一般又不愿意向农民提供贷款。为此,各国政府通常都对农场主提供广泛的农业信贷支持。美国政府成立了规模庞大的农业信贷体系,向农场主和农业合作社提供各种贷款,提供贷款额最高达95%的担保。欧盟运用银行信贷手段,向农民提供大量优惠贷款,农业贷款利率比较低,银行的利息差额由财政负责补贴。

由于农业自然风险大,私营保险公司往往不愿负担,为降低农业生产者的经营风险,各国政府往往通过政府支持的方式办理农业保险。美国保险对象是美国作物主产区的主要作物,为产量保险。法国的农业保险政策的主要特点是允许并鼓励农民以互助合作的形式来举办农业和农村财产保险。日本农业保险制度的重要特点是政府直接参与保险计划并且具有强制性质,凡生产数量超过规定数额的农民和农场都必须参加保险。

3.对农村社会保障的支持。法国和西班牙为了保证农民的收入与其他劳动者基本平衡,两国财政都为农民的社会保障投入了大量的资金。1995年,法国的财政支农支出为1700亿法郎,其中750亿法郎用于农民的社会保障支出。西班牙政府支付给农民的退休保险金每年达80亿美元。虽然两国农民与所有劳动者一样都要缴纳保险费,但由于农村退休人员多,加之农民缴纳社会保险费享有一定的优惠,因此,农民的保险支出主要依靠国家财政支持。

二、对我国财政税收政策的借鉴和启示

综合分析以上国外的经验和探索,我国为缓解“三农”问题,应遵循增加数量与调整方向相结合、政府投入与各种投资融资相结合、普遍投入与重点扶持相结合、传统方式与手段创新相结合、积极投入与资金导向相结合的总体方针。

1.增加财政对涉农行业的无偿投入,可采取以下措施:第一,应将大量的预算外资金纳入规范的预算管理,以大大提高政府财政的财力;第二,调整财政支出的结构,如削减相当部分的企业亏损补贴、行政事业单位过度膨胀而耗费的大量财政资金等,以保证有限的财力的合理配置。

2.发挥资金导向功能,大力发展政策性投融资。在各国农业和农村的发展中,各国还普遍重视通过公共财政政策和财力手段的运用,引导社会性投入,从而建立起农业和农村发展的多元化投入渠道。将国家开发银行和农业发展银行作为政策性投融资业务的主要执行机构,同时编制政策性投融资预算,以保证政策性投融资的规范实施。其次,拓展政策性投融资的融资渠道,除国家债券、金融债券之外,还可将邮政储蓄、社会保障基金、世界银行、亚洲开发银行贷款及外国政府赠款等纳入政策性投融资的资金来源,以保证足够的资金供应。

3.优化财政支农的范围。在对农业的财政支持中,财政支农投入应退出竞争性项目,而在非竞争性领域中,应结合社会经济发展现状,做到有主有辅。我国应该一方面重视农村基础设施建设投资和农业科研、教育及技术推广体系建设;另一方面重视财政对农业信贷和农业保险的支持,从而建立起完整的政府农业支持和保护体系。此外,政府财政还应重视农村社会事业发展的投入,包括农村教育、卫生、社会保障及其反贫困等。这对于改变农村落后面貌,缩小工农城乡差距,起到了至关重要的作用。

4.建立政府间财政支农投入分担机制。中国正处于体制转轨中,不仅对农业和农村的整体投入的水平不高,而且政府间财政支农的事权划分也不合理,既有农业一般服务支持过度依赖中央财政的倾向,也存在中央对某些农村事业发展(如教育)投入缺位的问题。因此,在未来新农村建设过程中,要彻底改变政府支农投入比重低下的问题,必须明晰各级政府财政的事权和责任,构建新型、合理的政府间分担机制。

5.调整现行税收支出政策。首先,税收支出向对农业倾斜。税收支出对农业倾斜,其范围并非仅指农业自身的种植业、养殖业等,还应包括对农业影响较大的相关产业,如农业生产资料(农机、农膜、农药、化肥、灌溉装置等)尤其是技术较先进且节约能源、有利环保的生产资料的生产行业;农村的乡镇企业尤其是从事农产品深加工及大量吸收农村剩余劳动力的乡镇企业、直接服务于农业生产的社会化农业服务业等。其次,税收支出应向欠发达地区倾斜。我国应逐步减少对发达地区的优惠,转而加大对欠发达地区的优惠力度。再次,税收支出应对科技倾斜。我国土地、水、能源等农业资源的严重短缺迫切要求摒弃农业的粗放式生产方式,转而采用集约型生产方式。而这种生产方式的转化必须以相关科学技术的开发与应用为基础。因此,加快科技发展,提高科技的贡献率对我国农业的可持续发展是至关重要的。第四,应当使多种税收支出形式有机结合。我国政府在应用税收支出工具时,应当注意使操作简便的税收豁免、优惠税率等直接税收支出形式与针对性较强的投资抵免、税收扣除、再投资退税、加速折旧等间接税收支出形式相结合,以提高税收支出的效率,更好地贯彻政府的政策意图。