当前部门预算的现状及提议

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在我国公共财政框架的构建中，预算制度改革始终是一个焦点问题。自1998年底财政部首次提出建设公共财政的要求以来，经过五年的努力，我国初步建成了部门预算、政府采购、国库集中支付制度三位一体的公共财政框架。财政预算改革作为公共财政框架的核心而倍受关注。部门预算提高了预算的透明度和管理水平，也在相当程度上对政府、财政及部门的行为起到了规范和制约作用。但在实践中这一制度仍然存在许多问题，需要进一步改革和完善。

一、当前预算编制中存在的问题和弊端

（一）部门预算编制与政府工作计划在时间上的不同步，制约着部门预算推进的进程。编制部门预算必须以部门的工作目标计划为基础，但由于部门预算编制时间的提前，部门（单位）在编制预算时，无法预先掌握下年的工作计划，部门单位的财务人员对要预算多少经费才适合本部门单位的发展需要，心中没有底。一些资金无法细化到具体项目，达不到部门预算改革的目标。

（二）预算编制内容不够全面。在财政分配中一般把财政性资金分为预算内和预算外，但是在当前财政分配中我们实际上仅仅是对预算内资金，而没有很好的将预算外资金作为政府宏观调控财力来使用，使不少预算外资金游离于预算管理之外，以致带来许多的问题。预算收支范围过于狭窄是规范预算管理的重大障碍，尽管各级财政越来越重视加强预算外资金“收支两条线”管理，但是一部分以政府名义收取的基金和收费仍游离于预算管理之外，政府预算失去了公认的完整性。狭窄的预算收支范围弱化了应有的预算监督，削弱了政府预算的宏观调控能力。

（三）编制政策、资料依据掌握不全不准。财政部门安排预算时必须依照法律、按政策规定编制预算，但是不少财政部门对于政策法规的掌握并不是特别清楚、准确、全面。例如对于经费开支规定，政出多门现象十分严重，往往人事、财政、劳动、外事、房管局、房改办、计生、教育、政法、纪检、农业、科技等各部门都有与支出相关的政策文件。有的地方财政部门干脆“一刀切”，一概不予列入预算管理，造成了硬性缺口，影响了部门预算执行的严肃性。

（四）事业单位机构改革滞后，致使财政供养人员增长过快的问题仍未得到有效控制。通过近几年来的政府机构改革，行政单位人员编制得到有效控制，但事业单位机构改革明显滞后，总体上财政供养人口不但没有减少，反而有一定程度的增长，最典型的就是目前各地普遍存在的“差额改全额”的现象。“养人财政”造成地方财力严重不足，无法保障基本支出，甚至对人员工资采用人头定额，无法按实核拨。

（五）科学的定额标准体系尚未建立。一些地方的预算安排方法至今采取的仍然是粗略估算、简单平均、硬性包干的方式，方法手段十分简单，虽然易于操作，但往往导致部门间苦乐不均的情况发生，合理性差。编制低标准或无标准，如业务招待类预算编制标准偏低，实际支出普遍存在超标准现象。目前，业务招待费按照单位公务费2%编制，预算金额通常在千余元到几千元间不等，已不能满足工作需要。特别是随着部门间跨地域的业务交流活动的增多，招待费用需求明显加大。为兼顾标准与实际，一些单位多采取在会议费、业务费中列支，甚至挤占专项资金，造成核算不实。而会议、物业管理、办公楼装修等公用经费则无编制标准。目前，对此类费用主要是按单位单项核定，存在一定的随意性，且造成部门间差距较大及资金效益不高，同时，加大了资金控制与管理的难度。

（六）人大对预算的监督流于形式。1.实效不强。目前人大审议部门预算的时间很短，在如此仓促的时间内，要想认真、逐项地审议部门预算很难做到，只能对预算进行总体性、一般性审查，最终流于形式上的程序性监督。2.约束力弱化。由于受政策、经济社会事业决策与预算决策不协调、中心工作和重点任务多等不确定因素影响，预算执行往往缺乏有效的监督制约办法。加上预算资金未落实到具体单位和项目，客观上造成了“部门伸手、领导批条、追加预算”等隐性分配或二次分配，从而弱化了预算执行的严肃性和应有的约束力。3.缺乏经常性。财政预算监督的重要性和必要性不言而喻，但由于人大尚缺乏足够的专业人员和力量，难以开展经常性的监督。一些地方日常监督主要由财经工委承担，但多数财经工委却是“一人代表全委”，加之对口联系部门多，难以对预算的执行情况进行全方位的跟踪监督。

（七）没有建立对部门预算编制质量和项目绩效的考核机制。尽管部门预算改革在全国各级机构广泛推开，但部门预算的编制质量如何，部门决算同年初部门预算的差异程度有多大，少有人对此进行深入探讨。同时，部门预算特别是项目支出预算尚没有建立起有效的绩效考评、追踪问效机制，在具体编制过程中，由于项目缺乏可比性，可行性论证也不够充分，难以做到分清轻重缓急。由于项目资金是财政无偿拨款的，只要有项目，即使浪费很大，仍然比没有项目要显得有政绩，所以任何一个单位都不可避免地存在着追求预算最大化的倾向，总要找各种理由、编出一大堆支出项目来获得更多的财政资金。结果，财政支出仍然呈刚性增长，收支紧张的状况未能从根本上得以改观。

二、深化部门预算改革的措施和建议

（一）充分保证预算编制时间。公共财政要求早编预算、细编预算，编制部门预算。因而，财政预算必须改变过去那种“预算一年，一年预算”的传统做法，扭转“重决算，轻预算”的状况，把预算编制开始时间提前到上一年，使预算编制时间起码在9个月以上，保证有充足的编制时间。

（二）预算编制必须细化，要细化到具体部门、具体单位、具体项目。加大编制部门综合预算力度，将部门所有预算内外收入、政府性基金、其他收入等全部纳入国库，统一管理，确保综合财政预算的收入到位，从源头上杜绝随意开支的现象。各预算单位必须同步编制部门预算，有预算外收入的，须编制包括预算内外收入的综合预算，不得私设小金库、账外设账、截留财政收入。预算一经确定，应保持其严肃性，坚决按预算办事，不得随意更改，彻底解决预算“预算粗粗算，追加报告满天飞，专项结转过多”的弊端。

（三）建立完备的编制政策、资料数据库，合理测算标准定额。要严格遵循政策法规，财政相关部门应把各部门各方面与预算安排相关的政策规定整编收集入政策库，清理过时和不适合的政策规定；并要及时更新，实行动态管理，确保政策库维护更新的连续性，对行业及部门出台的支出政策要进行甄别，合理化、政策性的支出应给予安排，要防止留下硬性支出缺口，确保预算的可执行性。

（四）精简政府机构，坚持用绩效预算来优化基本支出预算，减少财政供养对象。采取综合治理措施，控制行政人员和经费的膨胀，财政对各类行政单位行政经费总量限额、行政人员编制及人均行政支出综合定额提出控制指标，进行动态考核，辅之以一定的奖罚措施。同时清理和规范事业单位的财政经费供给范围。市场经济条件下，各事业单位并不都具有公共需要性质，财政不可能也不应该对其经费开支进行统包统揽，要将市场机制引入事业单位，针对不同的类型采取不同的财务管理办法。通过改革，逐步规范事业单位的财政供给范围，减轻财政的经费供给压力。

（五）确定合理的定员定额标准。以本级财政可用财力为基础，结合当地成本差异情况及部门之间业务量的差异情况确定。对人员经费，按机构合理的人员编制及工资标准逐人核定；对公用经费，按部门分类归档，以合理的开支定额编制预算；对于一些没有明确的政策规定的或政策规定比较粗略的公用支出、少数人员支出，进行分类分档，并出台相应的标准和定额。对于公用支出，要区分项目，进行合理的相关系数分析，不能简单地“一刀切”或一律按人均多少分档。

（六）建立健全人大预算监督制度。一方面，要在规范部门预算的基础上加大审查监督的力度。人大财经工委要提前介入财政预算草案的编制，及时了解政府在制定预算收支计划过程中的主要情况和各部门对预算安排的意见建议，人大的预算审查要在做深做细上下功夫，努力做到由程序性审查逐步变为实质性审查，同时要加强对预算超收收入安排使用和预算外资金管理的监督。另一方面，要采用监督的经常性与突击性相结合，加强预算执行监管。建立重要财经情况报告备案制度和重大支出行为的审查批准制度，结合对预算执行的检查，落实对预算违法行为的法律制裁，增强预算的约束力。

（七）预算资金与部门工作绩效直接挂钩，推行绩效预算模式。对发展性项目支出，年度预算编制到具体项目，采用必要的方案评估和成本———效益分析，开展科学的项目可行性论证，编制项目概算，确保有限的预算资金用于最有价值的项目和用途上；同时制定绩效评估指标体系，将部门经费与绩效评估直接挂钩，把部门应达到的绩效指标与实现这一指标所需要支付的货币量联系起来，变纯粹的财政拨款关系为完成任务与提供相应资金的条件关系，增强预算的约束力。在这种预算模式下，通过绩效评价实现了对资金的到位情况、使用情况、项目的效益情况进行跟踪检查，那些无绩效或部门经费与绩效不匹配的部门必然凸显出来，这就为财政合理削减支出及政府机构和人员精简提供了依据，也使真正重要而且绩效高的部门能获得更多的预算拨款。最终实现了预算资金的有效配置。