当代资源税的现状与改善

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财政部、国家税务总局联合发出通知，2008年8月1日起，调整铅锌矿石、铜矿石和钨矿石产品资源税适用税额标准，这是1994年开征资源税以来最大幅度的调整。国家税务总局日前公布的《2009年全国税收工作要点》明确提出，今年将根据中央要求，加快推进税制改革，实施好结构性减税政策。具体措施包括了适时出台资源税改革方案，例如出台燃油税、改革煤炭资源税等等，一切迹象表明，资源税改革已经轰轰烈烈地拉开帷幕。

资源税是以国家矿产资源的开采和利用为对象所课征的税。开征资源税，旨在使自然资源条件优越的级差收入归国家所有，排除因资源优劣造成企业利润分配上的不合理状况。1984年9月18日，国务院《资源税条例（草案）》，自10月1日起，对原油、天然气、煤炭等三种资源正式以资源税命名在全国范围内予以征税。此后，历经修订和完善形成了我国现行的资源税制度。

现行资源税的基本规范是1993年12月25日国务院颁布的《资源税暂行条例》和《实施细则》。但从2003年起，我国陆续调整了石灰石、煤炭、原油、天然气、锰矿石等部分资源品目的资源税税额标准。根据《资源税暂行条例》，资源税采取从量定额的办法征收，实施“普遍征收，级差调节”的原则，即对在我国境内开发的一切应税产品征收资源税；对因资源贮存状况、开采条件、资源优劣、地理位置等客观存在的差别而产生的资源级差收入，通过实施差别税额标准进行调节。现行资源税对保护资源、调节收入分配等具有积极的意义，但随着经济的不断发展，在实施过程中也暴露出了种种缺陷和不足。

一、我国现行资源税存在的问题

（一）现行资源税征税范围过窄，调节广度不够。从资源税开征的目的来看，其征税范围本应包括一切开发和利用的资源。而现行的应税产品大部分属于矿藏资源，其他具有生态环境价值的森林、草原、水、河流、湖泊、地热、草场、滩涂等多数自然资源则不在征收范围内，甚至有些紧缺的自然资源也不在征收范围，这样就刺激了对非税资源的掠夺性开采、造成资源后续产品比价的不合理，不能体现税收的公平原则。

（二）现行课税税额过低。现行资源税的单位税额只反映了劣等资源和优等资源级差收益，不因资源市场变化而调整，与市场机制要求相背离。从整体水平看，我国资源税的单位税额偏低。税率是税制的主导，过低的资源税单位税额使资源税制在能发挥作用的有限空间难有用武之地。

（三）计税方法不尽合理。现行资源税的计税依据是：纳税人开采和生产应税产品销售的，以销售数量为课税依据；纳税人开采和生产应税产品自用的，以自用数量为课税依据。这种计税依据使得对企业已经开采而未销售或使用的资源无需付出任何税收代价，直接鼓励了企业和个人对资源的无序开采，降低了资源的回采率，造成大量资源的积压和浪费。同时，征税计量单位与生产实践计量单位不统一，造成征收管理中课税数量不准确，也为相关人员寻租提供了可能。

（四）税费关系不协调。费重税轻矛盾突出，使资源税不能形成规模，制约了资源税筹集财政收入改善环境作用的发挥，制约着我国税收体系特别是资源税体系的建设。从纳税人的角度看，在税额与收入一定的前提下，从事资源开发和利用的企业以有限的承受力负担税收以外的高额收费，必然在发展中背负沉重的包袱。形式多样的税外收费，干扰了企业的改革和经营。随着收费规模的不断扩张，税收征管力度必然大打折扣，税收执法空间必然愈加狭小。

（五）税权过于集中，税收调节效率低下。资源税属于地方财政收入，但其税收管理权集中于中央，税种的立法权、税法的解释权、税种的开征权、停征权、税目税率调整权、减免税权等均高度集中在中央，地方只有负责征收及执行权和在有限的范围内制定补充规定的权力。地方政府没有足够的权限，不能通过调整资源税政策的方式调节地方经济，不能根据本地经济社会发展及财政变化的需要对具有地方特色的资源税履行开征、停征或减免权，不利于地方因地制宜地发挥当地的经济优势和资源优势。

二、我国资源税改革对策建议

（一）扩大资源税的征收范围。将水资源、森林和草场资源等与人们生活密切相关，且存在开发利用不合理等问题的基础自然资源纳入征收范围，真正体现资源税保护资源开发利用的功能。可以对现行资源课税体系进行重新调整，鉴于土地课征的税种属于资源性质，为了使资源税制更加完善，可以考虑将我国现行的土地使用税、耕地占用税、土地增值税等资源课税作为一个税目并入资源税，以加强土地资源的合理开发利用和保护耕地的意识。

（二）采取从价定率的征收方式，将资源税收入与企业获得的级差收入内在地联系起来。在价格上涨，资源开采企业获得的级差收入增加时，应缴的资源税也相应增加；价格下跌，资源开采企业获得的级差收入减少时，应缴的资源税也相应减少，可以更好地解决目前存在的所有者权益难以保障，企业负担不均衡等问题。也有利于资源税主管部门从调整资源税税额的利益博弈中解脱出来。

（三）设计合理的资源税税率。税率设计要根据资源开采的基本投入确定资源的边际成本价格，还要能够对级差收入进行调解，同一等级的资源在市场上的价格是相同的，但由于资源自然条件的不一致，同样的开采企业就会出现利润水平的不同，应将级差收入的部分收归政府，从而避免为获取超额利润而出现的采富弃贫现象。同时还要考虑到资源开采利用对环境的损害成本，即地方政府应根据本地区资源环境特点选择合适的方法评估由于资源开采而带来的外部成本。除此之外，对于不可再生资源税率的设计还需考虑资源回采率，将税率与资源回采率挂钩，从而使企业在追求经济利益的同时，兼顾资源的有效利用和环境的保护。

（四）合并资源税费。首先，将资源税费进行合并，理顺国家对矿产资源所有权的财产权益的经济关系和级差收益的关系，维护国家资源所有者的权益。因此说，将矿产资源补偿费并入资源税具有必要性；其次，税费合并将减少征收成本，体现效率原则，有利于政府统一管理。资源税的完善可为我国的环境税收（绿税）体系的建立奠定基础。长远来看，可以考虑将排污收费纳入环境税收之中，开征水污染税、空气污染税、垃圾税、燃油税等，使它们和资源税一起构建起我国的环境税收体系。