国内推行财政支出绩效评价考究

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财政支出绩效评价是对财政支出的经济性、效率性和有效性进行的科学、规范评价，并将绩效评价结果运用到财政资金分配。随着我国市场经济体制的建立，财政收支矛盾和财政风险逐步加大，财政支出绩效理念开始在学术界和政府部门受到重视，规范公共财政支出成为迫切之举。

一、财政支出绩效评价的主要属性

绩效评价作为公共财政的理财思路之一，要求财政资金使用者纠正财政支出管理低效率、分散性、无目的性，以“绩效”为评价手段，保证财政支出行为和支出结构的合规性、合理性和有效性。

1、财政支出绩效评价体系的完整性

财政绩效管理包括政府绩效评价体系、财政支出绩效评价体系和组织管理体系三部分内容。目前我国各级政府推行的财政支出绩效评价工作是财政绩效管理的一个重要组成部分。从绩效预算评价体系中延伸出来的是绩效审计和绩效问责，它们共同构成整个绩效评价体系。

2、财政支出绩效评价的基础性

研究预算绩效评价体系的目的是明确绩效理念、提高资金效益、巩固改革根基。财政支出绩效评价机制是绩效预算改革的充分必要条件。财政支出绩效评价要适应部门预算推进的现实，提升评价体系的有效性和操作性，从而夯实绩效预算改革的基础。

3、财政支出绩效评价的导向性

绩效预算就是政府部门按所完成的各项职能进行预算，将政府预算建立在可衡量的绩效基础上。财政支出绩效评价是以预算绩效为目标对预算单位绩效目标实现程度、预算执行结果的综合评价。导向性要求预算绩效评价面向未来绩效预算改革的需求，拟合部门预算管理流程，培植从绩效结果披露的单一职能到绩效结果激励的复合职能过渡的潜在能力，从而适应绩效预算改革的趋势，切合渐进式改革的切实需求。

二、现阶段财政支出绩效评价工作的主要问题

1、绩效评价指标体系不够科学规范

指标体系中业务指标和财务指标的划分模式容易导致反复从某一环节收集资料，评价指标侧重于合规性评价，缺少效益评价。评价指标设置呈平面化和单一性特征，缺乏一基于科学、严密分析而建立的的统一、完整的指标体系。

2、绩效考评标准制定困难

项目绩效目标表现多样，衡量方法有根本的不同。对于同一类项目的评估，由于缺乏区间可比性和历史可比性，往往难以做出准确的判断；同一地区历史上相类似的支出随着支出目标要求的不断提高，其参考价值不断弱化；加之评价主体专业性局限，因此财政部门很难对绩效评价标准建立有准确的结论。

3、绩效考评数据库建设不健全

目前关于财政绩效评价的数据资料收集仍处于探索阶段，，没有评价标准值测定及数据库建设，且现有的标准不统一，使财政支出绩效评价结果差异大，结影响结果的公平性和可比性。

4、缺乏完备的事前、事中考评机制

现阶段我国财政支出绩效考评主要采取事后考评，为采取行之有效的事前分析、事中跟踪机制。而我国公共投资部门虽然也提出对国家重点投资项目要从立项决策、建设决策、竣工验收直到财政支出绩效评价，实行全过程管理，但至今尚未出台有关财政支出绩效评价工作规章办法，使之缺乏法律约束和制度保障。

5、现有考评制度存在重结果，轻投入、产出的矛盾

我国现行试点地区的财政支出绩效考评，仅还停留在绩效考评的初级静态管理阶段，以对支出结果进行考评为主，看支出是否达到预期目标。缺乏重要的动态管理，包括对投入、过程、结果、效率等全方位的综合考评，财政支出绩效管理难以达到相应效果。

三、完善财政支出绩效评价的具体建议

1、建立健全财政支出绩效评价指标体系

绩效目标管理的核心是绩效指标，但是预算支出的绩效往往又很难衡量，因此应规范指标体系。一方面通过理论上的探索和研究和实践中逐步完善和健全，形成一套完整的财政支出绩效评价的指标库。根据财政支出绩效评价的层次，分别建立财政支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价、财政支出综合绩效评价指标库；另一方面应以定量为主，定性为辅确立指标。从项目开始阶段就应结合定量分析和定性分析，要求部门做好统计台账，增强绩效评价指标的可操作性，便于事后评价；三是制定共性指标，包括财务管理、预算执行、民众评议等指标，增强评价结果在项目和部门之间的横向比较。

2、进一步规范核算制度，全面反映政府绩效

进一步推进财政支出绩效评价，需要规范的会计核算制度做后盾，绩效评价中对项目资金投入、支出等会计信息资料的真实性、完整性、准确性和及时性以及会计核算法的真实准确、规范化都有更深刻更严格的要求。目前，我国和很多国家的预算会计使用的收付实现制的会计方法存在的严重问题是：它可以通过提前或延迟支付现金人为地操纵各年度的支出，同时也不能使用年限内分摊资本性项目的购买成本，为此，我们也应修改现行会计方法，实行部分的权责发生制，建立政府财务状况报告制度，以便于更全面地反映政府的绩效和成本。同时推行会计集中核算制，已对单位的重点、重大项目支出进行项目核算，使收支项目核算更完整、更透明，以确保政府绩效及预算执行的公开性和透明度。

3、应用合适的绩效预算评价分析方法

项目考评阶段，选择合适的项目考评方式有利于提高考评结果的科学性。结合项目类别和具体情况选取成本—效益分析法、最低费用选择法和公共垄断产业定价法。对于可以用货币计量的公共支出效益可应用成本—效益分析法；对于那些效益无法用货币计量的公共支出项目，则可选择最低费用选择法；对那些自然产生垄断、市场调控难以到达的行业（如水、电、气等）可采用定价法，由政府定价。同时适当考虑其它地区、不同国家的同项支出比较法，比出优势、比出差距，定量分析。综合各种分析方法取得绩效评价结果具有可比性和准确性，便于结果的拓展运用。

4、建立配套管理机制，规范财政支出绩效评价各环节

一是在现有基础上改革预算编制制度。尝试编制多年滚动预算。针对国家五年计划目标，各部门建立了发展规划以及年度工作计划。将年度的工作计划进一步细化为年度绩效计划指标。在此基础上，还可以推动中长期滚动式预算的实行。各部门可以从本年开始进行准备，编制出后三年的绩效计划，并将计划与部门预算挂钩，在第三年终做出当年绩效评估情况的报告，并依此对以后的预算进行调整；二是建立风险约束机制。财政支出绩效评价工作大量借助中介机构的力量，为绩效评价工作带来一定风险。建议建立规范的中介机构管理办法。对于委托考评的中介机构要规定相关的资质和实力，并通过公开招标择优选取。同时，通过制度化的资信评价，采取工作效益挂钩等办法牵制中介机构行为，使中介机构既相互竞争，又相互约束，间接加强对邀请专家进行约束。

5、加强考评事前、事中程序管理，推进绩效管理模式创新

一是在事前绩效审核环节，将绩效目标的申报、审核融入预算管理过程中，作为预算批复的必要条件，绩效目标评审未通过，原则上不能下拨资金。可通过引入第三方评审的方式提高绩效目标编报的科学性和规范性，使项目预期绩效与预算安排相结合，促进项目按既定绩效目标实施。二是事中绩效跟踪环节，对绩效目标进一步完善，使财政资金的投人更加合理、规范。同时关注财政资金投入情况，对项目目标完成情况、项目效益与预期目标偏差等情况进行跟踪，监督绩效目标实现的各项政策、措施的落实情况，保证项目按绩效预定目标完成。三是加强绩效评价的结果应用。政府应根据考评结果，对绩效好的部门给予奖励，对于指标完成不好的部门，则予以公告，并且削减直到取消这项预算。根据绩效预算按效果拨款的原则，财政部门要按照各部门工作绩效的考核结果编制下一年度预算，并提交人大审议。通过执行有约束、支出有考评的科学、规范的财政支出绩效评价制度，切实提升政府管理的绩效。

四、需要把握好的三个关键问题

1、把握支出管理绩效取向问题

长期以来，财政支出安排过程中，虽然逐步建立了项目前期论证、投资评审、招标采购等审批执行程序，调整支出结构、保障重点需要也取得了一定成效，但以资金使用绩效为导向的财政预算管理体制远未建立起来，“重分配、轻管理，重支出、轻绩效”的问题没有得到根本性解决，与财政科学化精细化管理要求相差甚远。同时，随着公共财政改革的逐步深化，社会公众对政府提供公共服务的科学性、有效性和规范性要求越来越高，对绩效管理工作形成了新的压力。因此，必须全面把握经济社会发展的总体需要，深入推进公共财政改革，科学合理地安排管理财政资金。

2、把握绩效评价总体进程问题

根据工作主体和评价对象的不同，通常将财政支出绩效评价分为项目评价和部门评价，而支出项目作为主管部门和项目单位管理活动的主要载体，种类多、分布广、差异大、实践难。因此，做好项目评价对于衡量一个部门、一个单位管理使用财政资金的水平和效果具有重要的参考价值。近年来，我国财政支出绩效评价工作从个别项目评价逐步发展到多个项目评价，从主要对单一项目的评价逐步发展到主要对大类项目的评价，从对评价结果的项目对应逐步发展到对评价结果的部门对应，范围不断拓展，层次不断深化，财政部门对绩效评价工作的认识也不断提高。另一方面，从财政管理的最终需要看，项目评价过渡到部门评价、并最终实现二者的有机统一是必然趋势。因此，当前应该从项目绩效评价入手，通过对大类项目的评价反映部门支出绩效，通过强化结果应用约束部门管理行为；按照“逐步扩面、有序推进”的原则，逐步将评价范围拓展到预算编制、预算执行和项目安排环节，推动部门支出绩效评价向“全方位、多层次、大范围”拓展，最终实现对部门支出管理绩效的系统评价。

3、把握项目管理绩效目标问题

从绩效目标的具体内容看，产业类项目主要涉及新增产值、新增利税、新增收入、新增就业等预期指标；民生类项目主要涉及受益范围、计划能力、运行状况等预期指标；基础设施类项目主要涉及功能实现、运行状况、设备配套等预期指标。这些绩效目标，一方面作为事后项目绩效评价的参照系，通过工作完成结果与绩效目标的分析比较，对项目决策、项目管理、项目完成和项目效果作出基本判断，评价结果作为下年度预算安排的重要依据，评价发现的违纪违规问题作为规范管理工作的重要参照，真正体现“去年的事后就是明年的事前”，从而为健全管理制度、调整优化支出结构、强化项目跟踪监控提供依据；另一方面，更是实施项目当期管理的参照系，在项目规划中明确项目实施的主体、范围、标准和效果等关键要素，对财政支出绩效进行事前控制，确保财政管理关口前移。因此，加强财政支出绩效管理，必须科学规划设计项目绩效目标。在项目申报中，项目绩效目标要作为前置条件。这是绩效评价工作的要求，更是提高预算编制的准确性和到位率、实现支出管理科学化精细化的要求。