国内财政政策抉择

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面对国际经济环境与国内经济形势的变化,我们应有长期准备与长远打算。让政府有效发挥作用,让各部门各单位有效发挥作用,让市场有效发挥作用,这是此轮积极财政政策的核心所在。

美国的次贷“飓风”,引发了国际性金融危机,我国经济社会发展正面临着复杂而严峻的形势。对国内外经济形势作出判断与预测,并在立足国内外实际的基础上作出科学的财政政策决策,是当前摆在我们面前的一项重大任务。

一、对国内外经济形势的基本判断

从国际角度看,当前的金融危机对各主要经济体都造成了不可低估的冲击。受其影响,世界经济已开始告别“高增长、低通胀、贸易流量大幅增长”的黄金时期,经济增长减速、就业压力加大与贸易保护抬头使世界各国步入“多事之秋”。美国第三季度GDP增长-0.3%,剔除贸易的贡献,内需增长率是-1.43%,个人消费、房地产投资以及企业设备投资等降幅都比较大。与美国相似,欧盟经济前景堪忧,日本经济也是内忧外患,新兴市场经济体增长明显放缓。俄罗斯12月最新公布的数据显示,全国正式登记的失业人数达130万人,实际失业人数可能高达460万人,而且拖欠工资现象也很严重。综合来看,由于国际金融危机仍在蔓延以及世界经济难以在短期内扭转结构性失衡,全球经济开始走向衰退,各主要经济体的生存与发展空间被大为挤压。客观地讲,这次国际金融危机的影响远大于十年前的亚洲金融危机,任何一个开放的经济体都不可能置身其外。

从国内角度看,由于我国加入世界贸易组织后已经成为一个高度开放的经济体,经济发展的外贸依存度远高于美国、日本等发达国家,制造业规模巨大但处于国际分工链条的低端等,使得我国经济社会发展面临着前所未有的挑战。出口企业困难、制造业产能过剩致使经济发展减速、失业率上升,加之近十年来形成的主要经济增长点(楼市、车市)形势也不容乐观,迫切需要政府与市场积极主动应对,共克时艰。

一个经济体如何以及何时走出危机或困境,取决于两方面因素:一是化解危机的“药方”是否“对症”,二是自身“机体”的综合素质。应该说,与十年前相比,我们在这两个方面都取得了长足的进步,尤其是成功应对亚洲金融危机为我们积累了宝贵的经验,国有银行体系改革取得了历史性进步,市场经济的基本框架初步建成等,为我们成功应对此次危机奠定了坚实的基础。

二、我国财政政策决策需要考虑的主要问题

财政政策是政府宏观调控的重要工具之一。在政策决策时,应具备国际视野,又要立足于我国实际,兼顾近期与中长期的不同需要,充分发挥与调动各方面的积极性,实现各项调控目标。简言之,此轮积极财政政策决策至少需要考虑以下四方面的问题。

1、美国何时能走出危机

金融危机对美国已不是新鲜事。从1857年至今,美国共经历了32次危机,从土地泡沫到铁路泡沫,从一个新兴产业泡沫到另一个新兴产业泡沫,一个泡沫破灭所带来的创伤总能迅速地由另一个新泡沫的兴起来修复,美国经济从一个失衡走向另一个失衡,开创出一条“创造性毁灭”之路。尽管如此,我们还应看到,美国数十次金融危机纵向联系起来呈现出一个共同的趋势,即经济周期微波化,经济周期波动变得越来越平缓。这主要是因为所得税自动稳定器作用的加强、社会保障功能的发挥、就业结构的高级化、信息技术的广泛应用、经济预测能力的提高、新兴市场国家的发展、生产的全球化以及成熟的政府政策等因素,使得许多传统的金融和经济风险被淡化与减弱。从这个意义上讲,美国整体的资本化、金融化与反危机能力因金融危机而逐步得到增强。基于此,金融危机不可能一直恶化下去,但也很难走出“V”型反转之路,最大的可能是“L”型曲线,底部时间的长短取决于美国寻找到下一个新“泡沫”的时间长短。从美国当前的现实状况来看,房地产市场难以在短期内复苏,新能源、生物产业的鼎盛也尚需时日。这时,比较理性的选择是“以时间换空间”,在趋于狭窄的发展空间中可能发生的国际博弈与全方位竞争势必会愈演愈烈,我国经济社会面临的外部环境仍然具有很大的不确定性,外部竞争压力也更趋强烈,对此我们要有充分的思想准备。

2、积极财政政策要有长远打算

1998年2月,针对亚洲金融危机蔓延之势,党中央国务院提出实施积极的财政政策,一直持续到2004年,我国经济才开始进入新一轮的上升周期。7年间,除减税、收入分配、非税收入等政策调控以外,中央财政累计发行长期建设国债9100亿元,安排国债项目资金8643亿元,拉动银行贷款和各方面配套资金等逾2万亿元。主要投向农林水利和生态建设、交通通信、城市、技术进步、产业升级和农网改造,以及教育、文化、卫生、旅游等基础设施建设,较好地兼顾了城乡、区域与经济社会的协调发展,比较妥当地处理了短期困难与中长期发展之间的关系。当前,我们面临的考验比上一轮金融危机更严重,出口、消费与企业投资都受到明显削弱,培育与发展除房地产和汽车市场之外的新的经济增长点也不是短期内可以做到的。此轮积极财政政策究竟要实行多久,恐怕不是两三年的事,我们要有长期“作战”的准备。

3、我国财政的回旋余地有多大

当前,全社会都在热议“4万亿元投资”之事,除此之外还有扩大消费与促进出口等一系列措施,所有政策的核心无非是减收增支。处处要钱,钱从何来?财政收入毕竟是有限的,而且首先要保吃饭与稳定,其次才是建设与发展。从名义上看,我们仍具备一定的发展空间,财政风险也处于可控状态之中,但从现实进一步深入考察,已存在的基层财政困难、多种变相的地方政府负债以及其他隐性的资金缺口等因素,缩小了我国财政的压力承载空间。在这种情况下,出路到底在哪里?我们必须跳出常规思维,求变图新。要点在于:一是将现有的财力用在刀刃上,务求取得实效;二是千方百计地撬动社会资本;三是大力挖掘潜在财源,壮大财政基础;四是进一步完善财政体制与制度,调动各方面的积极性与主动性;五是谨慎对待地方政府发债问题,绝对不能一哄而上。

4、全面准确地理解财政政策的内涵

在大多数人的观念中,财政就是“收收支支”,这是一种非常狭隘的财政观。实际上,财政是治国理政的基础,“收收支支”只是外在表现。各级政府各部门的决策都包含着财政要素,其行为举措也在一定程度上制约着最终的财政绩效。因此,我们应该树立大理财观,即政府财政管理每个机构与个人都有责任,而且要借助法律与制度予以贯彻和落实,并基于此实现业务管理创新与财政的良性循环。如果不具备这一视野或理念,很可能带来不可估量的困难或损失。

综合上述四方面考虑,面对国际经济环境与国内经济形势的变化,我们应有长期准备与长远打算,对于由此给财政带来的压力需要通过多种渠道予以化解。让政府有效发挥作用,让各部门各单位有效发挥作用,让市场有效发挥作用,是此轮积极财政政策的核心之所在。

三、当前及未来一段时期的财政政策选择

当前,经济增长下滑的威胁正一步步逼近我国。这一局面的形成,既有周期性原因,也有结构性原因;既有国际影响,也有国内因素,是综合因素叠加的结果。通过主动的政策选择,从需求、供给、制度改革等多个角度入手,实施积极的财政政策,协调配合其他调控政策,我们一定可以成功应对当前的考验。

1、适时适度有针对性地扩大政府投资,对冲经济“发动机”的减速美国早期的发展经验值得我们学习与借鉴

美国是一个崇尚自由的国度,政府极少直接干预某个行业的发展。但是,除教育和科技外,美国政府对交通建设一直情有独钟。1830年美国铁路总长37公里,1840年增至4800公里,1860年增至4.8万公里,超过世界上其他地区所有铁路长度的总和。在铁路建设中,虽以私营为主,但政府给予铁路公司资金、土地、债券担保、税收优惠等大量支持和帮助。20世纪初,美国政府又几乎完全承担了修建各类公路的重担。便利的交通工具与交通网络强化了地区间的经济联系和合作,也促进了区域经济专业化分工的进一步扩大。随后,美国各地区起初较为单一的经济发展模式逐渐转换为多元化的发展模式。我国具备后发优势,基础设施建设仍有巨大的空间,在经济“发动机”面临减速的情况下,适时适度有针对性地扩大政府投资,完善关键基础设施建设,是一项很明智的选择。

2、下大决心改善投资环境,撬动社会资本投资、激发市场活力

拉动经济增长,仅靠政府投资是远远不够的,关键是撬动社会资本、带动银行贷款、激发市场活力。在当前困难时期,社会资本缺乏信心,银行贷款畏惧风险,市场活力缩藏起来。通过财政贴息等手段虽然也能发挥“四两拨千斤”的作用,但不是治本之策,根本所在是项目本身的可行性以及投资环境的易生长性。私人投资者在市场中选择项目面临的风险很多,部分是个人的,还有部分是准公共或公共的,如何避免那些不完全是个人的投资风险,政府有不可推卸的责任。这就要求我们,通过完善相关政策法规,放宽社会资本投资限制,规范相关税费管理,简化行政管控,改善与强化政府服务,优化投资环境,从根本上吸引与撬动社会资本投资,激发起更大的市场活力。

3、实施促进产业升级、自主创新与延长产业链条的财税政策,培育与壮大民族工业和关键技术行业

通过结构性的财税政策,引导国内重要行业企业加快设备更新、技术升级与产业链延长,培育与壮大民族工业。通过增加科研投入,实现重大科学技术与关键机器设备的自主研发,重视并推动我国农业、粮食、生物等关键行业的研发与生产。除在全国推行增值税转型改革外,还要鼓励企业加大职工技术培训投入,允许更多的职工培训费在税前成本列支;鼓励企业增加研发投入,对新能源、新材料、突破性环保技术等研发加大优惠力度;鼓励与奖励国内企业不断延长产业链条,增强国际市场竞争力与控制力;将文化创意产业等服务业中的研发投入,纳入允许抵扣的范围内,鼓励现代服务业升级;细化出口产品的税则分项,根据不同技术含量和附加值含量,给予不同的出口退税率,支持出口结构升级。

4、树立科学的消费观,正确引导与促进国内消费

此次源于美国的国际金融危机告诉我们,要树立科学的消费观,政府刺激消费的政策必须建立在现实的购买力基础之上,虚拟的购买力必然催生出虚假的繁荣,最终会适得其反。从促进消费角度看,应提高企业职工劳务报酬的税前列支标准,继续提高个人所得税起征点,增加低收入群体的工资所得,进一步加大对社会保障、公共医疗、教育的财政支出,推动与扩大国内消费;继续降低房地产市场虚高价格、降低部分交易环节税收,促进住宅消费回升;调整相关税费政策,鼓励经济型、小排量汽车消费;积极倡导旅游、文化、体育等服务性消费;等等。

5、稳妥有序地转换出口结构及外向型发展战略

在外贸主体多元化的今天,只要国际市场有需求,且出口有利可图,企业就具有扩大出口的动力,因此出口结构的优化调整不是政府单方面可以在短期内实现的,需要坚持以企业和市场为出口结构调整的主体,政府可借助“市场倒逼”机制,给企业和市场适当加以引导,使政策引力和市场压力形成合力。在出口结构调整的过程中,出现群体性经营困难与大面积失业的情况下,很有可能危及社会稳定和长期的经济发展,政府有责任予以干预与救助。

6、坚持公共资源公益化,反对泛市场化

我国的房地产物业税尚未开征,很多资源以市场化的形式运营管理,没有被市场化的资源行业的社会分红比重不高,垄断性的公共服务所固有的潜在财政性收入在大量流失等。这些问题的存在,一定程度上削弱了国家财政的实力,也使得社会不和谐因素逐渐累加。总之,我们应坚持公共资源公益化,大力挖掘潜在财源,为解决民生问题提供物资基础,实现公共服务均等化与公益化。

7、高度重视与有效发挥粮食、石油等重要物资的储备功能,积极应对国际博弈

美国之所以能在全世界建立霸权,主要依赖于四大支柱:军事与科技实力;美元本位制;对全球资源的控制;农业和粮食战略。近现代以来,围绕着石油、粮食等重要战略物资的生产与储备,国家之间上演着错综复杂的国际博弈。我国应不断增强重要战略物资的生产能力,掌控相关商品定价权,以防受制于人;应深入研究国际博弈背后的客观规律,为我所用,并随着大宗商品价格的起伏开展不同类型的交易,稳定与增加粮食等重要物资的战略储备,严控进口型通货膨胀的输入,为改善政府宏观调控奠定良好的基础。

8、在财政领域实现传统文化与市场经济的有机融合,建立以公平、均富为导向的利民强国的财政体制

历史一再告诉我们,财与势不能号令一切。发挥财与势的最大效应,关键在于建立一种公平、均富的体制,由此酿成的民众心态必然是和谐、平稳的,在富贵面前不骄纵奢侈而能自享其乐,在贫苦面前不怨天尤人而能泰然处之。这种“同心同德”所具有的威力是难以用经济数据来衡量的,尤其是在危机到来之时,能够保持经济和社会基本面的稳定,而不致被冲垮。事实上,这种美德是我们中华民族的优良传统,可以与市场经济并行不悖,既实现经济兴盛,又实现文化繁荣,既会生产,又懂生活,能充分发挥各级政府、各经济主体的积极性与主动性。