分税制革新以及立法完善

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一、我国分税制改革基本概况

(一)主要内容

1993年12月15日,国务院下发了《关于实行分税制财政管理体制的决定》,同年12月18日,财政部下发了《实行“分税制”财政体制后有关预算管理问题暂行规定》,12月25日,财政部核定了各地消费税和增值税资金费用管理比例。1994年,全国人大通过《中华人民共和国预算法》第8条明确规定:“国家实行中央和地方分税制。”

在划分事权的基础上,划分财政支出范围;按税种划分收入,明确各级收入范围;分设中央与地方两套税务机构,分别征税,国家税务总局及海关系统负责征收中央及固定收入和中央地方共享收入,地方税务总局负责征收地方固定收入;实行中央对地方的税收返还。

配套措施有:从1994年1月1日起,我国进行了工商税制改革;国有企业利润分配制度,相应改进预算编制办法;建立转移支付制度;建立并规范国债市场等。

(二)现行分税制中存在的问题

第一,事权划分上越俎代庖现象。分税制财政体制实施以来,中央和地方的事权划分仍然延续了传统的行政管理和计划经济体制的习惯做法。中央政府对地方干预过多。分税制的支出范围划分与市场经济体制的要求是不相符合的。

第二,转移支付不当,有待进一步的规范。东部地区扩大的基数规模及能力远大于中西部地区,地区间的财力收入两级化日益严重了。我国目前转移支付模式是单一的自上而下纵向转移支付,地区间的财力不均衡现象无法得到很好的解决。缺少了转移支付法律规范。

第三,没有建立一项完善地方税收体系。地方税收的税基窄,税收潜力小,主体税种较少,税收立法权过于集中于中央,地方税权受限制,地方没有被授予相应的税收立法权、税收减免权。

第四,分税制体制的立法层级较低。在立法模式上,我国目前尚未一部能够统领、协调各种税收关系的基本法。从真正关系纳税主体的权利、义务的主要税种,如增值税法、营业税法、消费税法等,只是由国务院通过的暂行条例,采取行政法规的形式,停留于试行阶段。

二、比较国外分税制而后思考

美国,分税制的办法是以法律的形式确定的。美国的最高法律《基本法》,有国家宪法的地位,其中,不仅详细的规定了联邦政府的指责(国防,货币发行,邮政等),而且,各级政府间以及各级政府于非政府团体及企业间“分工协作”的事项,也都通过法律的形式落实到可准确操作的程度上。另外,与财政法律体制有关的《反赤字法》、《国会预算法》等等,法律的层级都很高。日本地方税立法,除了在宪法第84条规定了地方税,还专门制定了《地方税法》更加详尽地做了规定。

思考造成我国现行分税制改革弊端的原因如下:

第一,分税制核心内容是要做到分权、分税、分征。没有“分权”就不算处于真正意义上的分税制。我国现行的分税制是中央与地方政府之间根据各自的职权范围划分税种和管理权限,收支挂钩的一种分级管理的财政体制,属于不彻底的分税制财政体制。

第二,划分财权是分税制的核心要求。分税制从某种意义上讲,就是一种分权制度。然而,我国属于单一制国家结构形式,实行高度集权的政治管理体制,中央大一统思想鲜明。这样就产生了一对矛盾——分税制“税权”的划分一直以“集权”为核心。

税收改革关键在于政治体制改革,因此完善分税制立法迫在眉睫。

第三,我国用行政权力的国家机关来制定税收法,扩大了“法定”的外延,致使法的制定、法的执行都存在着任意性。中国长期的封建社会,“人治”“集权”的观念很深,显然地,法被政治主宰着。

三、分税制立法完善对策

(一)坚持税收法定原则

坚持“税收法定”原则。合理划分立法机关立法权与行政机关的立法权。职权立法,全国人大及地方人大依照其本身职权及法定程序进行的制定、修改的规范性文件。授权下的行政立法,国务院必须在人大的授权下,依照法定程序,在其被授权的权限内通过的行政法规。

面对中国的国情,应该以渐进式的方式,逐步推进税收法制化——立刻取消授权行政立法是不可取的,而应该规范授权的行政立法:

第一,建立严格的税收行政立法规划制度;

第二,明确授权立法的原则;

第三,明确授权依据,改变“空白授权”的局面,权力机关必须明确限定授权的时间、主题、范围、标准,能否再授权,等等。授权的行政机关一旦超越,属无效立法;

第四,完善人民代表大会的监督机制,真正将授权立法置于权力机关的监督下。我国现行的宪法第67条,104条以及《立法法》第五章已经有涉及,今后在立法中要注重对这些进行具体化,使之有可操作性,真正赋予权力机关监督的职责。

(二)完善中央与地方的事权划分

进一步明晰中央政府和地方政府之间的事权(亦即支出范围)是分税制财政体制首先要完善的一个重要问题。目前,我国没有统一的宪法或法律作为划分事权财权依据,连权威性政策依据都没有,仅有一个行政文件《国务院关于实行分税制财政体制决定》国发[1993]85号文件。宪法、组织法虽然分别规定了中央、省、省以下的各级政府职权,但是仅仅是出具了事权、财权的纵向划分的雏形,太含糊,太统筹。

第一,将中央与地方的事权划分的决定权、调整权从中央政府转到立法机构。

第二,有关中央与地方事务划分原则性问题,有必要在宪法中或宪法性文件中规定:(1)明确界定中央及地方各级政府事权范围;(2)划分中央与地方事权的标准内容;(3)明确规定各级立法机构税收立法权限,立法原则,立法程序。

第三,尽快制定关于分税制的法规,立法时要细化如下内容:(1)中央政府及地方政府各自职能范围:中央管什么,地方管什么,哪些是中央承担的支出责任,哪些是地方承担的支出责任,要有明确的法律或规章进行详尽具体的支出和规制;(2)中央政府及地方政府各自事权范围;(3)中央政府及地方政府各自支出范围,并且重新核定支出基数。

(三)完善转移支付制度模式

转移支付是各级政府间利益的再分配。出于自身利益考虑,各级政府都希望拥有相对多的财力,因此,实现转移支付的科学性和规范化,必须要有法制作为保障。要解决我国分税制改革中转移支付上的问题,需要尽快制定规范完备的转移支付法。在目标上,在测算标准上,在审批程序上,在使用监督办法上进行合理的规定。总的来说,有以下两方面必须注意:

首先,建立纵向与横向相结合的转移支付模式。

其次,要调整转移支付的对象。

(四)完善地方税收体系,给与地方一定的自主权——针对地方税体系建设落后

我国地方税的改革和完善必须坚持立足本国国情,必须保证中央政府主要权力的情况下,充分地发挥地方地灵活性。在这里,笔者主要从两方面去把握:

1.地方税收立法权

实际中,立法权几乎完全集中在中央,限制了地方制定税收法规的权力,也削弱了地方筹集财政收入和进行局部灵活调整的能力,不利于发挥地方的积极性。

笔者坚持要赋予地方一定的税收立法权。这样做有其可行性:第一,市场经济的一般原则——分级分权管理原则。“责、权、利”相统一,来调剂地方组织的积极性。第二,提高社会资源更有效配置。税收立法权实质上是一种特殊资源配置决策权。地方经济发展很大程度上依赖于资源配置的合理性和有效性。

2.建立地方税收体系

笔者认为,从分税制实施的10多年的情况来看,地方税收体系的缺乏对地方社会经济的影响比中央尤甚,目前最重要的是,进一步调整地方税收结构,建立一个税种设置科学、税源稳定的有地方特色的税收体系。重点在:增加地方税收的主体税种。

(1)营业税

把营业税划为地方固定收入,作为地方的主体税种。目前,分税制下,营业税虽然是地方税收中的一个主要来源,但实际上成立了中央于地方的共享税。营业税不适宜作为共享税,是因为营业税具有明显的地方税特征,主要来源于第三产业,征收面广,水源分散,特别是涉及零售业、饮食业、服务业,个体户所占的比重很大,适合地方征管。营业税划分给地方的话,能使得第三产业的发展与地方利益紧密的结合起来,推动地方把更多的精力放在第三产业上,有利于第三产业的发展和产业结构的调整。

(2)建立以财产税作为地方税的主体税种

从发达国家的经验来看,地方税收体系大都以财产税类作为主体税种。因为,首先,财产税不会发生地区间的转移,也无法偷逃税,十分稳固。第二,作为房产税和土地税课税对象的房产和土地散布在各个辖区内,只有地方政府才能详细掌握税源,核实房价纳税人不易偷漏税款,课征率高。第三,税基比较稳定,不会发生税基大量的地区性转移。第四,财产税有十分重要的经济和社会调节功能,通过调节财产所有者由于财产的规模、数量等因素而获得的某些级差受益,缩小贫富差距,从而有利于社会的稳定和发展。所以,只要地方政府专心优化本地投资环境,搞好基础设施与公共服务,吸引越来越多的企业到自己的地区内投资,就可以不断推动本地的不动产升值,扩大自己的税基,形成长久不衰的财源。

(3)改革城市维护建设税作为地方税的主体税种

城市维护建设税占全国财政收入的比例这些年来是逐年上升。改革城市维护建设税,使得其成为主体税种,扩大其征收范围,改变其计税依据,使得该税不限于在城市、县城、建制镇、工矿区开征,纳税人不分国内国外;单位企业和个人,凡有经营收入,都应该以销售收入、营业收入和其他经营收入为计税依据进行征税。

通过以上的调整,形成以房产税、车船税、遗产税和耕地占用税为主的财产税体系,与一系列销售税配合,逐步建立以财产税、营业税、城市维护建设税为主体税种,其他税种配合的地方税制体系。