我国依法治税的困境与策略

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依法治税是依法治国的重要组成部分，是治税之本，也是税收工作的基础和灵魂。原国务院副总理李岚清说：税务工作的基本职责、基本出发点、落脚点、基本方针都是依法治税，最终目标也是依法治税。即要求税收工作要建立在宪法和法律的基础上，贯彻法治原则；代表国家征税机关和人员要依法征税，公民要依法纳税，全社会要依法支持和监督税收工作。新《征管法》及其实施细则的颁布施行，为推进依法治税，确保国家财政收入，深化税收征管改革，全面做好各项税收工作提供了制度、机制和手段的保证。但由于各种因素的影响，我国税收法治环境仍不尽理想。下面笔者就当前依法治税的难点及其相关对策谈几点粗浅看法。

一、依法治税现状与难点

依法治税是一项长期而又艰巨的任务。我国从1988年首次确立以“以法治税”为指导思想，到今天全面坚持依法治税，依法治税的思想逐步成熟，深入人心，税收法制建设取得了较大的成绩，依法治税工作取得明显成效：完善执法，规范征管，税收执法日趋规范化、制度化，建立了新型的征管模式；加强税务稽查，强化法制宣传，改善了税收法制的外部环境；强化“两权”监督，坚持教育培训，提高了队伍整体素质。但是，从目前状况来看，税收法治水平与依法治国、依法治税的要求还有较大的差距，依法治税工作存在一定的难点问题：

（一）依法征税原则远不能够完全落实到位。依法治税是依法征税和依法纳税的统一，要实现依法治税，就得遵循依法征税原则。依法征税原则又叫税收法定主义，它是税收和税法的最高法律原则。即税务机关征收税款必须严格依据法律的规定，不得违法作出开征、停征税收，不得擅自变动纳税主体、征收对象、税目、计税依据、税率等收税要素和法定征收程序。这是依法治税的必然要求，有助于税收征管活动的法治化，减少税收执法随意性，维护纳税人的合法权益。然而，一方面，在基层，税收执法权仍然相对集中在一些部门或个人手中，集征、管、查于一体的基层单位还很多；另一方面，现行机构设置不尽合理，相互制衡机制较弱，制度依然不够完善和健全，有的缺乏可操作性，有的落实不够，从而直接导致对税收执法权和行政管理权缺乏有效的监督。在这种情况下，税收执法的随意性和不规范性的问题比较突出，使违法犯罪分子有机可乘，影响了依法治税的深入。

（二）税收计划的指令性破坏了税法严肃性。社会主义市场经济要求税务机关依法征税，但随着市场经济体制的不断完善和发展，税收计划与依法治税的矛盾日趋激烈。各级政府在“吃饭财政”预算支出不断增加的压力和约束下，当税收计划与依法收税发生冲突时，迫使税务机关变通执法，使税收执法权被扭曲，造成一些地区有税不收，搞藏富于民或者收“过头税”、“寅吃卯粮”，完全偏离“计划指导税收”的宗旨，背离依法治税的基本原则，严重破坏依法治税，损害税务机关执法形象。

（三）政府职能越位阻碍了依法治税的进程。新《征管法》第5条规定：各级人民政府应当依法加强对本行政区域内税收征收管理工作的领导和协调，支持税务机关依法执行职务。而现实环境下，仍有不少地方政府和部门领导打着支持经济发展、维护社会稳定的旗号干预税收或在制定税收任务时盲目加码，搞以言代法，以权压法；而在税务机关内部，个别税务机关和干部法制观念较淡，存有有法不依，执法不严，收“人情税”、“关系税”、“暗箱”操作等等。所有这些，不仅严重违背了法治经济正常的税法基础和运转规则，直接干扰市场经济，而且影响国家宏观调控，阻碍依法治国进程。

（四）依法治税的社会大环境依然不尽理想。一方面是税收信息化程度仍较低，在传统技术手段和管理机制下，税源监控能力严重不足，纳税人想方设法进行偷、逃税，国家税收流失严重。特别是随着经济全球化进程的加快和电子商务的迅猛发展，这一问题变得更为严肃；另一方面是各级政府对税收法制观念不强，部门与部门之间相互扯皮现象严重，社会各界协税护税和监督税务机关依法治税的意识仍然不强，没有形成依法治税的良好人文、法治环境。

二、推进依法治税的对策

（一）建立健全规范的税收立法机制，完善税收立法

一是要严格遵守立法权限，合理划分税收立法权。明确税收立法权集中到人民代表大会，税收执法权集中到政府部门，以加快完善税收立法的步伐。同时由于我国各地区自然条件差异很大，地区经济发展很不平衡，必须给地方一定的税收立法权，以充分发挥中央和地方两个积极性，使税收制度的统一性和灵活性结合起来。

二是要遵守立法程序。各级税务机关应当建立并完善税收规范性文件的制定制度，认真履行规划、起草、征求意见、集体审议、公告、备案等立法的必经程序。

三是要保证立法的系统性。各级税务机关应当建立税收规范性文件的定期清理制度，定期对各项制度规定进行整合，对越权制定的、违反法定程序的要立即停止执行，对明显不合理的要在法定权限里尽快修订，将分散的税收规定适当归并。要在依法治税的前提下，用改革和发展的眼光来处理经济生活中出现的各类税收问题，切实维护国家税法的严肃性和统一性。

四是要建立健全税收法律体系。首先是制定税收基本法，提高立法层次，提升法律效力；其次是完善税收实体法和税收程序法，以增强执法刚性，规范征纳行为；再次是制定好各单行税收法律的实施细则或规定，便于实际操作。

（二）建立健全严密的执法监督机制，强化内外监督

全面推行税收执法责任制，加强对税收执法行为的事前、事中、事后监督。事前监督，即要严格执行好税收规范性文件的会签制度、地方性税收法规及规范性文件的备查备案制度和执法程序、执法文书的归口管理制度。事中监督主要内容是：认真执行重大税务案件集体审理制度；对大额减免的审批实行集体审核制度；做好税务处罚的听证工作。事后监督必须突出日常化，随时发现问题，随时整改，注重责任的落实。加强事后监督，主要抓好三项工作：一是强化税收执法检查。在抓好上级对下级的层级执法检查的基础上，重点抓好法制机构对本级征、管、查部门等执法行为的日常检查。二是要严格行政复议制度。三是加强税收会计监督。通过日常的会计核算工作，加强对征管情况的监督，进一步加大会计检查力度，保证各项税收制度严格执行。

（三）坚持依法行政，诚信征税，严惩涉税违法行为

（1）税务机关应坚持依法行政，依率计征，绝不征收“过头税”；（2）坚持税法面前人人平等，坚决制止以言代法，以权代法，以补代罚，以罚代刑，杜绝“人情税”、“关系税”、协商办税和各种形式的包税；杜绝以缓代欠、以欠代免的现象。真正做到执法必严，违法必究；（3）各地区、各部门不得超越权限擅自制订、解释税收政策，不得越权减税、免税和随意批准缓税；（4）认真开展税收执法检查，加强执法监察，提高执法人员的法制观念和执法刚性，切实整顿税收秩序；（5）集中力量查处一批涉税大案要案，加大对税收犯罪行为的惩治力度，使偷骗税等违法行为所付出的代价远远大于依法纳税的付出，决不姑息养奸。

（四）建立必要的保障机制，健全税务司法保障体系

建立税务警察机构和税务法院（庭），强化税收执法刚性。税务警察和税务法院（庭）在机构上按中央、省、地（市）、三级设置，由国税、地税机关负责具体税收业务指导。其主要职能是侦查、制止和打击涉税犯罪活动，维护税法尊严与税收秩序，保证税务人员依法执行公务，保护税务机关的财产和税务人员的生命安全，并维护纳税人的正当利益。

（五）加快信息化建设步伐，完善税源监控管理机制

积极稳妥地推进信息化支持下的税收征管改革，努力实现征管体系现代化，征管手段网络化。主要是：

1、确定适合我国国情的征管模式。按照新《征管法》的要求，从税务登记、征收台账、征管档案以及纳税人生产、经营、核算、资金运转等实行分类管理，明确划分征收、管理、稽查3个环节的工作职责，既相互联系，又相互制约，形成分工合理、协调制衡、权责分明、科学管理的新机制。

2、改进征管手段和征管方式。加快各种税控机的研制、推广和运用，并要求所有企业尽快实行电算化，最终强制实行企业计算机与税务机关联网。对不能实行电算化的企业（特别是大中型企业）不予注册，以提高监控效果。税务稽查应将调查与审理、执行彻底分开，防止个人说了算。

3、改进考核方式。要增强计划管理的科学性，从经济税源的实际出发，紧密结合市场变化，采取自下而上、自上而下的计划预测方式，使税收计划的落实尽量与实际税源相吻合，增强完成任务的政策性；要转变征管考核方式，把正确执行政策、应收尽收作为征管考核的主要依据，注重质量考核，既不搞“一俊遮百丑”，也不以“任务论英雄”。不能单纯为了任务而违背政策无税乱收；建立完整的征管质量考核体系，建立一套反映依法征收、依法行政的征管质量、效率目标、成本考核体系，真正实现依率计征，照章征税，杜绝有税不收或收“过头税”的问题。

（六）加强税法宣传，积极营造良好的税收法治环境

1、全面加大税法宣传教育力度，提高全民的税法遵从意识。积极引入纳税评估机制，大力推行评税、约请谈话等制度，从而使税法遵从观念深入人心，促进依法治税。形成纳税人自觉地遵纪守法，依法纳税；征税人增强法治观念，依法征税；使用税人树立税法意识，理解和支持税收工作，依法用税的良好局面。

2、正确处理执法与服务的关系，优化税收服务。提高税收管理水平，既要强化税收执法，又要优化税收服务，并要做到在执法中服务，在服务中执法。规范执法，创造公平的税收环境，就是最好的服务。要深入贯彻《行政许可法》，坚持公平、公开执法，将税收执法权和行政管理权公之于众，用公开促公平公正，增强税收工作的透明度；要严格履行执法程序，规范执法行为，不得以权代法、以言代法和自立章法，不准随意减免缓税，切实解决税收执法随意性问题；严厉打击各种涉税违法犯罪行为，做到执法必严，违法必究，维护国家利益；要倡导文明服务，不断强化服务意识，拓宽服务领域，提高服务效率，建立规范的服务体系，努力做到用优质文明的服务，满足纳税人的合法需求，推动执法效率和服务效率的双提高，促进税收职能的更好发挥。