我国新财政政策的定位与选择

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一段时间以来，由于我国长期过度强调经济增长所带来的社会问题已经日益严峻，社会矛盾有激化趋势，经济社会发展极不协调。首先，我国经济已经走出低谷，固定资产投资迅速增长，投资结构主体呈多元化倾向，但是我国的经济结构却日益扭曲，经济可持续发展受到制约；其次，我国城市经济快速发展的同时，城乡贫富差距日益增大，而且教育、文化、医疗保障等基本公共品分布严重不均。国务院决定，从2005年开始实施6年的积极财政政策转型为稳健的财政政策，本文从全面、协调和可持续的发展观出发，探讨新财政政策的目标定位和实现途径。

一、我国财政政策的目标取向

实际上我国当前的经济社会发展处于交叉重叠的结构性失衡状态，对此，中央提出了强调以人为本，注重统筹，注重全面、协调、可持续的发展观。本文认为，按照可持续的发展观，稳健的财政政策除了强调经济稳定发展这一传统目标之外，要向促进公平、增加就业、调整结构和健全体制这四个方面倾斜。

（一）促进公平

公平可以分为经济公平和社会公平，经济公平主要指收入、财富和资源的拥有和分布程度，社会公平主要指公共服务、公共设施、生活质量、自由权和发展机会的拥有程度和分布程度。经济公平和社会公平是相互影响的。科学的发展观本质是强调经济社会发展的协调性和可持续性，而评价协调和可持续的评价标准就是公平。忽视公平往往是导致经济社会发展失衡的根本原因，特别是在发展中国家，政府在发展经济的过程中自觉或不自觉的以牺牲公平作为代价，比如非洲国家长期经济停滞和社会动荡的基本原因就是贫困和不公。因此当经济社会发展偏离公平目标太远时，政府就应该适当调节，促使其向这一标准靠近。

（二）增加就业

就业问题也是当前财政政策作用的重点，是和公平问题紧密联系的。就业标准一直是经济社会政策的目标之一，在当前显得尤为重要，我国国有企业改革进入关键阶段，国有企业产权多元化改革中，很多企业变为民营和国有控股，必然会造成大量原国企人员急需再就业，还有高校扩招后的大批毕业生也面临就业，势必造成就业紧张。财政政策向就业倾斜，缓解就业压力，更重要的是能够扩大消费需求，保持社会稳定，保障经济可持续发展。

（三）调整结构

积极财政政策的负面效应是导致经济社会结构性失衡的重要原因。长期实行的建设性财政使国家财政资源调配不均，重视工业，轻视第三产业，忽视科教文卫等基础公共产品的提供。纵观发达国家的发展史，文化教育等对国民素质有着最直接影响的公共服务一直是国家财政支持的重点。在以后时期，财政必须以经济社会结构调整为目标，注意合理发挥其资源调配功能，加快制约经济社会协调发展的基础服务和基础设施改善，扶植第三产业，纠正财政“错位”。

（四）健全体制

规则缺失是导致经济社会无序发展的重要原因。保障经济社会发展的协调，单靠领导人和集体的意志是很容易产生片面性的，特别是由于我国处于社会主义市场经济建设重要阶段的特殊性，健全社会主义市场基础规则和完善市场经济制度是最为主要的任务。从财政的角度来看，就是健全我国公共财政体制，以体现财政的公共性为核心，明确财政的功能，合理界定其覆盖范围，做到“有所为”和“有所不为”。也只有科学的公共财政体制，才能从根本上解决财政“错位”现象，促进经济社会可持续发展。

二、财政政策实施的途径

以扩大支出为主要内容的积极财政政策已实施了6年，其转型必然也要以财政支出调整为重心，配合新一轮税制改革，逐步缩减对经营性项目的支出，扩大对教育、医疗等基本公共品的提供，提高经济社会可持续发展的能力。

（一）循序渐进，逐步转型

（1）逐步缩小国债发行规模。积极性财政政策靠增发国债来筹集支出资金，其向稳健财政政策转型必然要缩小与日俱增的国债余额，减少每年发行的国债量。减少国债发行不能搞一蹴而就，要瞻前顾后，考虑各方面情况。在尽量不增加新国债投资项目的情况下保障在建国债项目的后续资金，稳步缩减国债发行额。据测算：目前全国在建的国债工程项目所需的后续资金总额达6000亿元以上。如果国债立即全盘退出会留下许多“半截子”工程，造成巨大的经济损失。

（2）稳步破除原政策下利益集团的阻力。任何改革都会受到阻力，长期的积极性财政政策形成了某些部门对财政政策的依赖，形成了某些地方利益集团对国债项目的依赖，减少财政支出资金会减少部门的权力，其次减少国债项目也会降低某些利益集团的收益，因此财政政策转型必然受到某些阻碍。目前在国家税收连年大幅度增加的基础上，可以考虑稍微增加预算内支出，给各方利益集团一个缓冲期，化解转型带来的阻力。

（3）运用多种财政手段合理进行项目融资。在缩减财政支出的同时，注意提高财政资金的利用效率，合理进行财政融资，诱导民间投资。在财政资金逐渐淡出投资领域的同时，要引导民间资金跟上，可以通过财政补贴、财政贴息、财政担保和财政参股等手段进行项目融资，既可以提高投资项目效益又可以保证经济增长具有可持续的动力。

（二）区别对待，调整支出结构

经济社会结构失衡迫切要求财政以“三农”问题为中心，优化支出结构，重新配置资源，向国民经济社会发展的薄弱环节倾斜。同时突出公共财政的职能，增强财政对社会保障、社会管理和科教文卫等社会公共产品的供给，防止财政“缺位”现象。（1）加大对国民教育的扶持，重点加强农村基础教育建设。由于我国区域经济发展差距较大，许多地区单靠地方政府的财力不能保证对义务教育的投入，政府有保障每个地区平等接受教育的机会和权力，因此财政教育资金应该由中央和地方一起分担，由中央来解决地方政府不足的部分。同时要优化教育投资结构，加大对初级教育的支持，重点加强对农村和贫困地区教育的扶持力度，进一步改善农村基础教育设施、教育设备配置和师资配置，提高农村学生的升学率。

（2）加快公共医疗卫生体系建设，重点提高农村医疗卫生保障水平。解决医疗卫生服务缺乏和城乡医疗水平失衡问题，从财政的角度来看，首先明确各级政府在医疗卫生服务中的财政出资比例，加强中央财政对农村和贫困地区的倾斜。其次，合理确定中央政府在东、中、西部医疗卫生制度的补贴额，形成东、中、西部不同的医疗卫生转移支付制度。再次，加快以大病统筹为主的农村新型合作医疗制度建设，合理进行医疗卫生投融资，多渠道筹措医疗基金，扩大农村合作医疗覆盖面，适当降低报销标准，切实提高农村的医疗保障水平。

（3）完善社会保障体系。健全的社会保障体系是提高人民生活质量的重要基础，也是公共财政体制职能的主要体现。应该逐步提高财政对社会保障的支出比重，当前提高财政对社会保障的支出比重不能仅仅局限于预算内的财政资金，也要重视其他财政手段的运用。一是逐步提高中央和地方财政对社会保障的支出比重。落实城市居民最低生活保障制度；积极稳妥地推进城镇职工养老、医疗和失业保障制度改革。二是对国企职工的社会保障基金问题，可以部分地通过出售国有企业部分产权来解决。三是可以考虑在未来一段时间内开征社会保障税，形成稳定规范的社会保障基金来源。

（4）进一步加快制约经济社会发展的基础设施建设。近几年，我国在基础设施建设方面取得了巨大的成就，但是由于我国经济一直处于高速发展阶段，基础设施仍然对经济发展造成了瓶颈性制约。特别是农村交通、通信、电力等基础设施不足严重压制了农业的发展和农村经济增长，成为解决“三农”问题的关键。从经济和社会发展的形式来看，基础设施建设必须成为公共财政支持的重点，同时要注意运用财政手段和多种融资方法来解决基础设施建设资金，引导民间资金对农村通信、电力等盈利性产业投资。

（三）制度创新，加快公共财政建设

实现经济社会的全面、协调和可持续发展，必须要有制度作保障，就是要进行公共财政制度建设，建立完善的公共财政体系，从根上解决财政“错位”现象。

（1）建立均衡、可持续的新财政发展观。要抛弃过去“大财政”的思维模式，强调公共性的财政思想观。避免过分强调拉动经济增长，转向强调推动经济增长；避免过分注重经济增长速度，转向注重经济结构调整和经济质量的提高；避免过多强调政府干预，转向以市场自主调节和微观经济主体自我发展为主；避免过多的使用行政手段调配资源，转向依赖经济手段和法制手段。财政政策制定要注意提高市场的内生增长能力和经济社会整体效率。

（2）提高效益，完善各项财政制度。提高财政对资源的配置效率，健全各项财政制度。根据我国经济社会发展实际情况，因地制宜，制定有效的转移支付制度、国库集中收付制度、部门预算制度、政府采购制度和投资评审制度等，丰富公共财政体系。做到依靠科学的制度来调配财政资源。

（3）通过各项财政手段引导消费。在未来一段时期内，公共财政要注意通过各种手段刺激居民消费升级，提高居民消费水平，使经济步入良性发展轨道。促进消费主要体现在提高有效需求和有效供给两个方面，居民收入增长缓慢、消费品种类不齐全和企业新产品开发能力不强是导致有效需求和有效供给不足的主要原因。在建设公共财政体制的过程中，可以通过优化税制结构、减免税、退税等税制改革，降低企业和居民的税收负担，激发企业开发新技术、升级产品结构的积极性，提升居民收入增长预期，促进消费和投资的协调。