政府投资存在的问题与战略

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面临国际金融危机，我国采取了积极的财政政策，中央和地方各级政府倾注了大量财力，实施浩大的基础设施建设，规模空前。通过扩大内需，必将克服金融危机，拉动和繁荣经济社会大发展。在此背景下，作为经济社会运行免疫系统的国家审计面临一次严峻挑战，管好政府投资的建设项目，确保财政资金安全有效，是我们审计机关面临的一个重要课题。

一、政府投资项目建设中存在的主要问题

（一）管理体制缺陷。

目前，我国政府投资主要实行“代建制”和“自建自用（政府投资公司）”两种体制。一是“代建制”，现行政府投资的较好办法，但还没有在全国范围内全面推开。二是“自建自用（政府投资公司）”，实质是传统的政府投资项目管理模式，即政府组建的“指挥部”、“领导组”或政府投资公司作为投资管理主体，这种管理呈现出临时性和自营性的基本特征，带有明显的官办色彩，缺乏竞争机制、不符合国家“投资、建设、管理、使用”分离和互相制约的原则。

（二）重形象轻效益。

政府或部门为追求政绩，把争取上级政府投资项目纳入党委和政府目标考核范围，政府投资项目变成“政绩工程”、“形象工程”，“重形象轻效益，重项目轻管理”。往往伴随决策不民主、不科学，举债建设，增加政府负担，造成财政风险，项目效益差。

（三）管理程序不合规。

一是程序不合规。政府投资项目往往属于特事特办，形成“建、管、用”合一。二是“三边”（边设计、边修改、边施工）突出。三是超概（预）算投资较为普遍。建设单位为争取项目立项，采取“钓鱼”手段，少报投资额，增加的概算投资，又没有报原审批部门予以批准。四是擅自改变计划。没有按照程序进行审批调整，随意修改投资项目。

（四）招投标管理薄弱。

一是化整为零规避招标。将项目化分为若干个小项目，以逃避招标，从而采取邀请招标的形式，或直接发包。二是部分建设单位违反基本建设程序，先进场施工后招标投标。三是施工单位资质虚假。施工单位出钱“借牌子投标”普遍，建设单位对投标施工企业资质审查把关不严。四是“围标”“串标”较为常见。同一施工企业分别代表几家施工企业投标，人为控制投标价。五是招投标组织不严密。标书泄密，监督不到位，出现“暗箱操作”。

（五）财务监管弱化。

一是没有严格执行《国有建设单位会计制度》，混合核算。二是挤占挪用工程款，损失浪费现象较突出。三是违反现金管理条例，直接以现金支付工程款。四是是用收款收据作支付凭据，或以建筑材料发票抵冲工程款导致对方漏缴税费等。五是监督机制乏力。财务监督不到位，致使挪用、贪污、损失浪费。

（六）现场施工管理和监理管理不力。

一是工程监理缺位。有的没有聘请工程监理中介机构，管理单位缺乏工程管理专业人员，导致无人监理。二是监理工作力度不够，监理工作不履职，对工程质量、计量、变更事项、进度和投资控制把关不严。签证不规范，签证不及时，甚至弄虚作假。三是建设单位对监理的监管不力。有的建设单位聘请了监理单位就撒手不管。

（七）内部制约和外部监督效能不强。

政府投资项目往往列为当地党委政府的重点项目，政府及其部门参与其中，既是运动员，又是裁判员，造成内部决策、执行、监督等制约机制不健全、不完善，难以形成有效监督，职能部门难以严格监督，违法、违规等问题也很难得到及时纠正和制止，难免会出现违纪违规或腐败现象。

（八）合同管理混乱。

一是缺乏合同管理理念。施工合同不被重视，习惯于行政管理取代合同管理，不善于利用经济和法律手段、合同方式处理经济关系。二是合同不严密。合同条款表述不正确，责任不明确，权利义务不对等，调整的原则与范围、履行等重要内容含糊不清，埋下隐患。

（九）审计的力量不足。

一是审计力量不足。“人手少、经费缺、任务重”，缺乏工程造价专业审计人员。二是审计的设备和手段落后，缺乏工程造价的仪器和设备。三是对聘请工程造价中介也缺乏经验，监管有难度。四是审计范围受限。《审计法》规定“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督”，审计仅限于工程造价决算，对全过程缺乏强有力的法律监督依据。

二、加强政府投资项目建设管理的对策

（一）完善政府投资管理的法规。

首先，健全法律法规。清理和废除各地方政府与中央政府不一致或的法规。加快“代建制”立法，全面推行政府投资非营利性项目“代建制”。其次，将政府投资纳入审计全过程监督范围。促进审计监督制度设置更加科学、管理更加完善，发挥审计免疫系统功能。再次，强化监督法规。发挥专业监督和综合监督的威力，防止舞弊和贪污贿赂，严惩违法违纪。

（二）建立科学的管理体制。

首先，强化业主管理。把属于财政性投资项目、行政事业单位组织、国有公司和国有控股公司实施的所有项目，全部纳入政府投资范围。其次，建立科学民主的政府投资管理制度和决策制度，按照“三公四制”（即公开、公平、公正和业主负责制、招投标比选制、监理制、工程验收制）的原则，严格执行基本建设程序，实行投资、建设、运营管理“三分离”的项目管理体制。

（三）健全完善的内控制度。

首先，强化决策的科学合理性。推行“专家评审、职工评议、社会评估”三位一体的科学论证和流程，避免损失浪费、效益低下，盲目决策。其次，实行政府投资项目库制度，增强政府投资项目决策的透明化、民主化，促进规范投资决策程序。

（三）推进政府投资项目建设“代建制”。

首先，加快政府投资项目管理体制改革。建立权责分明、制约有效、科学规范的工程项目管理体制和运行机制。其次，建立“投资、建设、管理、使用”四者分离和有效的监督机制，全面推行“代建制”，实现专业化、市场化的管理。再次，实现政企分离。政府不再直接插手工程建设的微观管理。保障建设参与各方（业主、承包商、监理）形成有效制衡机制，保证政府投资工程建设的效能。

（三）规范科学管理。

首先，严格执行招投标。从设计、施工、设备、供应、监理等，实行全方位、全过程的招标，择优选择，杜绝工程招标过程中的不正当竞争行为。其次，严把招投标程序的合法合理性。坚持“公开、公平、公正”原则，实施“阳光工程”。再次，加大对招投标工作的监督检查力度，严格处理处罚违规违法行为。再其次，把好合同审查关。做到招投标与合同一致，数字、文字准确，减少歧义，减少项目实施过程中的变更与索赔。第四，把好质量安全关。加强施工过程的监控，杜绝任何形式的质量安全隐患。第五，把好项目管理关。建立健全内控制度，及时做好签证，对价款合理性进行确认。第六，引入监理机制。规范工程监理，确保工程质量。

（四）完善监督体系。

首先，强化预防，整合监督。强化人大权威监督，重视公众的监督，纪检、监察、审计、财政、计划、建设等形成监督合力，建立和落实相应的项目评估制度、绩效审计制度、项目工程质量制度、工程廉政建设制度、责任追究制度，促进政府投资项目“阳光下的行动”，遏制“工程腐败”。其次，加强内部监督。健全管理单位的监督机制和管理制度。发挥决策、执行，监督三位一体的运作效能，确保政府投资项目成为“民心工程”、“放心工程”、“阳光工程”。

（五）加强财务监管。

首先，健全财务管理制度。严格资金审批、执行、监督，防止财务监管缺位。其次，建立财政集中支付机制。采取由财政部门集中支付的方式，提高资金周转效率。再次，依法理财，依法核算，加强财务监管。

（六）搞好绩效审计。

首先，搞好政府投资项目绩效审计。把投资审计和绩效审计结合起来，重点抓住投资决策、投资管理、资金使用、投资效果审计。其次，发挥审计建设性作用。对项目的资金使用全过程及其产生的经济效益、社会效益进行科学评估，针对投资失控，损失浪费进行深层次的分析研究，提出具有建设性的审计建议。

（七）创新审计方法。

首先，强化政府投资项目“必审制”，“招标定价，审计定钱”的管理模式。其次，创新审计观念。对于重大投资项目实行全程跟踪审计，前移监督关口。做好事前、事中、事后的审计，发挥审计免疫系统功能。再次，创新审计工作方法，利用计算机开展辅助审计，提高工作效率和审计质量。再次，建立一支稳定的投资审计队伍。培养“用得上、留得住”的工程审计复合型人才，顺应政府投资审计事业发展需要。