地方税立法管理改善

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【摘要】地方税管理体制是在中央和地方之间划分地方税立法权和税收管理权的一种制度，它是税收管理制度的重要组成部分。地方税的税收立法权和税收管理权在中央与地方间的不同划分厦组合方式形成了地方税管理体制的不同模式。在我国的分税制改革中，地方税管理体制的改革相对滞后，虽然确定了地方政府的固定收入．但税权仍然高度集中于中央，不利于地方政府因地制宜地发展地区经济，也不符合分税制对于在中央与地方问合理划分税权的要求。

【关键词】地方税税收立法权税收管理权

一、我国地方税管理体制的现状

1．比较彻底的划分税种办法．主要税种归中央，零星税源归地方

建立中央与地方两大税务体系。中央财政的固定收入包括关税、增值税、消费税、中央企业所得税、地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税、铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的收入(包括营业税、所得税和城市维护建设税)等。地方财政的固定收入包括：营业税、地方企业所得税、城镇土地使用税、个人所得税(不含居民储蓄存款利息税)、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税、房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、农业税、对农业特产收入征收的农业税、耕地占用税、契税、遗产税和赠予税、土地增值税、国有土地有偿出让收入等。

中央财政与地方财政共享收入包括增值税、资源税、证券交易税。增值税中央分享75％，地方分享25％，资源税按不同的资源品种划分，陆地资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入。证券交易税中央与地方各分享5O％。

2．税收高度集中，地方机动权力较小

我国税收立法权比较集中，长期以来我国实行计划经济，传统的体制在市场经济建立初期也难以完全扭转。中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央调整经济的需要。无论是中央返还共享的地方税部分，还是税收法律和主要政策包括开征权、征税范围等，均由中央政府统一规定。具体条例由财政部或国家税务总局制订。地方政府只能按国家的税收政策及法令执行。但地方也有一定机动权，比如车船税、房产税的开征、停征由省人民政府决定。部分地方税种的减免按一定权限报省级税务机关审批。

3．组织机构分设

九四年实行分税制以来，设置了中央税务系统，即省市县设有国家税务局，实行垂直人员及垂直经费的管理，负责中央部分税收收入及共享税的收入；设有地方税务系统，实行人员垂直管理及经费的横向管理，负担地方税的收入。

二、我国地方税管理体制的评价

1．税种划分缺乏科学性和规范性．地方税概念不明确

分税制财政体制虽然将税种划分为中央税、地方税和共享税，但划分标准杂乱无序，有按税种划分的，有按行业划分的，也有按企业经济属性和隶属关系划分的。如将企业所得税分为中央企业所得税、外资企业所得税和地方企业所得税，中央企业和外资企业所得税划为中央固定收入。地方企业所得税划为地方固定收入，但又不包括地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税；将城市维护建设税划为地方固定收入，但又不包括铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分；个人所得税划为地方固定收入，但对个人储蓄利息恢复征收个人所得税时，又将这部分税收划为中央级收入。这就使得地方税中的营业税、个人所得税、资源税和印花税等都具有共享性质。这种交叉重叠的划分方法，违背了分税制的规范要求，导致中央税与地方税的内涵与外延难以准确界定。

2．目前的地方税管理体制过于集中

首先来看我国的国情：一方面，我国是单一制国家，长期以来实行的是高度集中的政治体制和经济体制，目前我国正在向市场化目标迈进，应努力促进和维护全国统一大市场的形成和发展，这些在客观上要求税权的集中；但另一方面，我国的国土面积广大，地区经济发展极为不平衡，东中西三大经济地带呈现出明显的梯度差异，且由于自然地理条件及历史传统等因素的影响，各地区的经济内容也各具特色，这些必然造成了我国各地之间税源分布、征税成本以及税收负担能力等诸多方面的差异，客观上又要求适度的分权，使地方政府能够根据本地区的特点灵活掌握地区税收政策，及时解决经济中出现的各种问题。可见，要求集权与要求分权的因素同时并存，单纯的集权与单纯的分权都无法满足我国经济、政治等方面的多种需要。对我国来说，建立科学的税收管理体制就是要找到集权与分权的最佳结合点和结合方式。

三、我国地方税管理体制的改革设想

1．地方税的立法权

(1)赋予地方政府部分税收立法权的可能性与必要性

首先应明确的是，我国地方政府能否拥有税收立法权，这取决于我国的立法体制。我国宪法第100条规定：“省、市、自治区的人大及其常委会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规”，这为我国地方政府可以拥有地方税立法权提供了法律依据。其次，赋予地方必要的税收立法权是与我国地区经济发展不平衡的状况相适应的，它将有利于地方政府因地制宜，依据本地区的税源分布、征税成本、经济特色等因素来灵活制定本地区的税收政策，更有效地组织收入和调节经济；同时，通过地方立法将一些具有税收性质的合理性收费转化为地方性税种，对于改变目前收费过多过滥，混乱失控的局面，理顺国家分配秩序也是大有帮助的。可见，从现实的经济状况出发，赋予地方一定的税收立法权也是完全必要的。

(2)地方税立法权在中央与地方间的划分地方税的立法权在中央与地方之间如何进行划分，哪些税种的立法权归中央，哪些归地方，则要从政治、经济的角度进行具体分析。笔者认为：(1)为保证全国政令的统一及维护全国统一市场，对于在全国范围内普遍开征的税种，其立法权归中央，(2)对于地域特征明显，分布不具有全国普遍性的税源，地方可根据本地区经济发展的具体情况和实际需要进行立法，开征地方性税种。需要注意的是，地方在开征新税种时，不能侵占中央的税基，不能影响国家宏观调控和全国统一市场的形成，应有利于地区经济的发展，并充分考虑到当地人民的税收负担能力。因此，在赋予地方权力的同时还要对其进行必要的约束，以保障以上原则的贯彻实施，为此，中央应保留对地方开征新税种的否决权。2．地方税的税收管理权

由地方立法的税种，其税收管理权自然也应归属地方；对于在全国范围内普遍开征的地方税税种，其立法权属于中央，但地方可以也应该对某些税种享有一定的税收管理权。立法权与管理权在不同层次之间的交叉和结合会使税权的划分更为灵活和富有弹性。现依据各税类的属性及其调节经济的效应对我国的税收管理权作如下划分：

(1)涉及维护国家权益以及国家进行宏观调控的税种，其全部税收管理权应归中央，以保证全国对外政策的统一及中央政府税收政策的全面彻底贯彻执行。如：个人所得税和资源税。此类税种从其特定的职能上看，本应划归中央税体系，但由于我国的分税制体制尚不完善、征管水平落后以及扶持中西部地区发展等诸多原因使他们目前暂时归属于地方政府。显然，为了保证此类税种特定职能的充分发挥，其税收管理权应完全划归中央。

(2)税源具有流动性的税种，其税收管理权应归属于中央，以维护全国统一市场。如企业所得税、营业税、城市维护建设税等直接影响生产要素流向的税种。此类税种若将税收管理权分散给地方政府掌握，则势必影响企业利润及商品价格的形成，对经济运行产生负面效应。因为：(1)在地方政府不存在预算约束的情况下，这必然会导致地区间税收优惠的攀比，以吸引各种生产要素向本地区流入，这不仅会减少税收收入，而且违背了税收中性原则，干扰市场机制的作用，导致地区间、企业间的不平等竞争，降低了经济运行效率，产生税收对经济的超额负担；(2)在地方政府存在预算约束的情况下，由于发达地区经济繁荣，税源充足，在较低的税率、更多的减免的情况下，便可获得较多的税收收入，而贫困地区为平衡本级预算，其减免税和降低税率的余地很小，这必然造成“穷者逾穷，富者逾富”的状况。当然，对于此类税种中的个别税目还应具体分析判断，对于一些适合于本地销售经营的项目的征税，其税收管理权仍可较多地下放给地方，如法国将饮料销售税、娱乐税、通行税划为地方税，地方政府对其拥有税收管理权。

(3)税源不具有流动性，不会影响生产要素在全国范围内的流向，不会干扰资源配置的市场机制的税种，其税收管理权可全部下放给地方。如财产税和某些行为税。财产税的一个重要特征是其税源都普遍具有不流动性。当然，财产税的课税对象包括法人和自然人，对法人财产的课税，若各地税负高低不同，有可能会影响再投资时资金的流向，但相对于其他影响资金流向的因素，如市场需求、要素价格等等，财产税负略高或略低影响不会太大。

行为税是国家为了实现某种特定的目的，以纳税人的某些特定行为为课税对象的税种。行为税具有较强的时效性，有的还具有因时因地制宜的特点。可见行为税是与国家的调控意图紧密相连的，如固定资产投资方向调节税。但仍有部分行为税对于国家的经济全局影响不大，更适于因地制宜地由地方来决定税收政策，如屠宰税、筵席税、契税、耕地占用税等。因此，对于财产税和部分行为税，地方可根据本地区的具体情况如税源是否充足、征税成本的高低、本地区贫富差距的大小以及预算是否平衡等各种因素来确定财产税和部分行为税税种的开征与停征、税目税率的调整及减免税。在完善分税制体制下，特别是在具备科学的转移支付制度下，平衡预算约束和发展地区经济两种力量的相互制衡会使地方政府在行使税收管理权时能够充分依据本地区的特点及实际情况慎重行事，以达到高效率、低成本地组织收入并有效调节经济的目的。

当然，由于我国目前事权的划分不很明确，转移支付制度还处于过渡阶段，因此税权的下放宜采用渐进的方式，在各地方税种的立法中对该下放的税权做出规定，待分税制体制完善到一定程度时，再以税收管理体制的形式对税权的划分加以明确和规范。

3．合理确定地方税体系的主体税种，优化地方税制结构

目前世界上许多国家都以财产税作为地方税的主体税种。笔者认为，在选择主体税种时，我们不能完全照搬国外做法，只能根据我国不同时期的国情分阶段、动态地确定主体税种。第一阶段(近期)，这一阶段主体税种的选择应以现行税制改革为契机，把目前一些收入量较大的地方税种如营业税、企业所得税和城乡维护建设税作为主体税种；第二阶段(中期)，这一时期地方税主体税种的改革处于过渡期，主要是在第一阶段主体税种功能逐步弱化的基础上培育一些新的主体税种，以企业所得税、个人所得税和财产税为主体税种；第三阶段(远期)，这一时期我国经济较发达，各项改革基本与国际惯例接轨，所以可以参照国际做法，建立以财产税为主体税种的地方税种模式。

改革和完善地方税管理体制，建立起与社会主义市场经济体制相适应的分税制财政体制，对于正确处理中央与地方的财政关系，调动中央与地方的积极性，均具有十分重要的意义。我们应该借鉴国际经验，根据我国的现实情况，建立具有中国特色的地方税管理体制。