小议财政国库的改革成效

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龙岗区作为深圳市区级国库集中支付改革的试点区,于2007年6月1日正式启动改革,至2009年1月1日龙岗区第三批财政国库集中支付改革启动,全区共有134家区级预算单位已经纳入国库集中支付改革范围。由此,沿袭了多年的财政资金“以拨代支”拨付方式,退出了历史舞台。以国库单一账户体系为基础,以直接支付、授权支付为拨付方式的新的财政国库管理制度将付诸实施。

龙岗区国库集中支付改革的重点在于将会计集中核算功能融入国库集中支付。会计集中核算是财政国库管理制度改革方案出台之前,各地政府为加强财政资金的监督和管理,对公共财政支出改革进行的有益尝试。实践证明,会计集中核算虽然存在弱化单位财务管理、会计主体责任难以落实等问题,但它改变了分散核算带来的会计信息质量低、会计监督不到位的缺点,加强了对财政资金的管理,强化了会计核算与监督,对从源头上遏制腐败,提高资金使用效益,降低行政成本等有积极作用。而国库集中支付主要解决财政资金拨付中多户头、多环节造成的资金闲置浪费问题。因此,将会计集中核算融入国库集中支付是完全可行和有效的。

一、对国库集中支付改革的认识

国库集中支付方式,是以国库单一账户体系为基础,以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托,所有预算单位需要购买商品或支付劳务款项时,由预算单位提出申请,经国库集中支付机构审核后,将资金通过单一账户体系支付给收款人的制度。国库单一账户体系包括财政部门在央行设立的国库单一账户和财政部门在商业银行设立的用于工资支付、政府采购、经费支出等集中清算的财政集中支付专户,以及财政部门为预算单位开设的用于日常支出的零余额账户。

预算单位按照批准的用款计划向财政支付机构提出申请,经支付机构审核同意后在预算单位的零余额账户中向收款人支付款项,然后通过银行清算系统由零余额账户与财政集中支付专户进行清算,再由集中支付专户与国库单一账户进行清算。在国库集中支付方式下,由于银行间的清算是通过计算机网络实时进行的,因而财政支付专户和预算单位的账户在每天清算结束后都应当是零余额账户,财政资金的日常结余都保留在国库单一账户中。

二、龙岗区国库支付改革的具体做法

区级国库集中支付改革的总原则是:国库集中支付与会计集中核算的衔接模式、国库支付中心与会计核算中心的兼、容、并、转方式,由各区按照严格执行国库集中收付制度核心规则、确保改革平稳推进、有效整合现有资源、努力提高内部运转效率的原则自行选择。按照改革的总原则及财政部有关文件的要求,龙岗区国库支付方式发生如下改革:

1.账户管理方式发生变化

根据财政部有关文件的要求,国库改革过程必须实行国库单一账户体系。改革后仍然实行会计集中核算的,不能设立核算中心自有账户,不能实行第二金库,不能实行财政资金的二次分配。因此,改革的一个重要方面,就是由多重分散设置银行账户,改为由财政部门建立国库单一账户体系,所有的财政性资金都要在单一账户体系中运作。具体改革方式为:改变预算单位的银行账户设置方式,建立国库单一账户体系。除财政部门本身开设的“国库存款账户”、“预算财政支出专户”、“财政零余额账户”外,各预算单位分别开设一个“单位零余额账户”。该账户可办理转账支付,也可提取现金,其每日发生的支付按资金性质分别与国库存款账户、预算外财政支出专户进行资金清算,日终余额为零。

2.资金拨付方式发生变化

按照财政部有关文件的要求,国库必须实行资金的集中支付,财政资金须以直接支付或授权支付的形式,从零余额账户直接拨付到商品、服务的供应商或最终用款单位。确有困难的,允许过渡期实行一定程度的辅助办法。资金支付以直接支付为主还是以授权支付为主,由各区根据实际情况自行决定。

(2)实行财政资金银行清算方式。无论是财政直接支付资金,还是财政授权支付资金,都是由银行先行代垫资金支付到商品劳务供应者或用款单位,再与在人民银行开设的“国库存款账户”或“预算财政支出专户”进行清算,将资金划归银行。

3.资金管理方式发生变化

单位要加强用款的计划性,即必须根据实际需要按月编制用款计划,财政部门也要按时批复单位的用款计划,形成额度后才能使用。预算单位要根据预算和支出进度,按月分基本支出和项目支出编制用款计划。基本支出按年度均衡性原则编制,项目支出根据项目进度编制。按照权责发生制原则处理试点单位年终预算结余资金,对当年预算单位未使用完的预算指标,经财政核定后,可结转下年由预算单位继续使用。

三、龙岗区财政国库支付改革的成效

龙岗区启动国库集中支付专项支出改革试点和部门改革试点以来,着力采取各项有力措施,成效显著。以纳入龙岗区宣传部为例来说明,其下属的文联如果需要用一笔资金,按照以往的运作方式,文联首先要向宣传部提出申请,由部里汇总报向区财政局;区财政局审核后,将资金拨给宣传部,再由宣传部拨给文联。层层上报、层层下拨,就是沿用多年的旧管理体制的特征。而在新的国库集中收付制度里,文联所需资金只要事先纳入了部门预算和单位分月用款计划,用钱时,文联只需简单地通过电脑向商业银行发出一个电子指令,商业银行将自动审核并作出拨款。从这个变化可以看出,改革取得了如下成效:

1.实现财政资金支付的高度透明化

通过建立国库集中支付系统,财政部门对支付过程进行实时监控,可以保证每一笔财政资金的支付都严格控制在预算之内,使财政资金的支付处于有效的监控之下。杜绝了预算单位挪用、截留财政资金的现象,有效整治了个别单位通过虚报预算多谋取部门经费的行为,提高了财政资金运行透明度,确保财政资金运行安全。

2.整合了沉淀资金,增强了国库资金调度能力

实行国库集中支付后,财政资金在向商品、劳务供应者支付前均保留在国库单一账户。一方面预算单位的财政性资金统一在国库单一账户体系内运作,使原来传统拨付方式下沉淀在各预算单位账户上的闲散资金集中在国库单一账户,有效整合了闲置资金,提高了财政部门调度资金的能力;另一方面,使国库现金余额大大增加,为国家开展国库现金运作,实施进一步宏观调控提供财力保障。

3.规范了财政资金支付行为,强化了预算刚性约束机制

国库集中支付制度改革实行后,财政资金不再经主管部门层层下拨,而是按规范程序由国库单一账户体系直接支付到商品、劳务提供者。财政部门在事前制止不符合规定的支付申请或没有计划的支付申请,实现了预算执行机制的创新以及对预算单位财政性资金支付的全过程监督。预算单位用款必须遵循指标、计划以及支付的操作程序,并经财政部门严格把关,减少了对财政资金使用的随意性。

四、进一步做好国库集中支付制度改革的建议

1.深化国库集中支付制度改革,逐步建立相适应的法律法规体系,将改革成果固化在法律层面。一是不断完善国库集中支付法律法规体系,二是完善国库集中支付相关操作办法。

2.统筹规划,全面实施,从广度和深度上扩大改革范围。要积极稳妥地推进改革实施,在增加改革部门的同时,还要继续深化和规范改革程序,扩大改革的资金范围,将预算单位各项资金,包括政府性基金及预算外资金,逐步纳入集中支付范围。进一步扩大支付层次,将基层预算单位使用的各类财政资金全部实行国库集中支付。

3.进一步落实相关配套措施,促进国库集中支付改革协调发展。一是进一步推进部门预算编制改革,深化细化预算编制。二是推进投资计划管理体制改革,实现年度投资计划与年度财政预算的同步执行。三是加快金融管理体制改革,尽快建立起所有商业银行与人民银行联网的实时资金汇划清算系统。

4.加快信息系统建设,扩展集中支付系统功能。在目前已建成的国库支付外围信息交换平台以及部门财政直接支付和用款计划网上申请、网上审核支付、网上信息反馈的基础上,继续扩大系统网络覆盖范围,为财、税、库、行、部门的全面联网打下基础。实施网络安全防范措施,在与部门、人民银行和银行联网后,要将财政核心业务信息与外网相隔离,提高系统安全管理水平。

五、结束语

总之,通过国库集中支付改革,建立和完善国库单一账户体系,将财政资金通过该账户体系直接拨付到收款人或用款单位,解决了财政资金拨付环节过多的问题,提高了财政资金的使用效率,增强了财政资金使用的透明度,加强了资金监管,从制度上逐步解决了财政资金被截留、挤占、挪用等问题,规范了各单位的支出行为,加强了单位财务管理和会计核算工作。