诠释财政政策潜力有多大

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在今年国民经济趋冷、市场低迷、内需不足的大背景下，财政政策当仁不让地走到宏观调控的前台，在巨大的“追光灯”的照耀下，担起启动需求的主角。在上半年频频出手微调之后，8月底隆重推出1000亿转贷国债，对国民经济进行反周期调节。舆论普遍认为，这笔巨额国债将对拉动经济起到举足轻重的作用。但是人们对财政政策在此番启动经济过程中还能否有所作用仍是若有所盼：财政政策还有潜力可挖吗？就这个问题，记者日前采访了著名财政专家、财政部财科所付所长贾康。贾康认为，在千亿元国债出台后，财政政策在当前经济背景下，仍然大有可为。

贴息杠杆“四两拨千斤”

说到财政政策，人们总会想到，我国中央财政手头拮据，地方财政也不堪重负。因此，靠财政直接出钱不现实，按照市场经济规律，也不经济。那么能不能运用杠杆作用和市场经济下的趋利规律，寻找一个靠财政政策四两拨千斤的办法呢？贾康提出，财政贴息在引导社会投资上便能起到四两拨千斤的作用。所谓财政贴息，即财政只代为支付部分（特别情况下也可是全部）贷款利息，由项目本身负责贷款本金和其余利息的偿付。这样可以变直接投入为间接拉动和协调引导，充分发挥经济杠杆的作用来影响其他投资主体的行为。贾康举例说：如果金融机构年贷款利率水平为10％，某一基础设施项目需要资金100亿元，却只能承担5％的年利率，按照市场机制运作的原理，它无法从商业性贷款渠道得到所需资金。但若由财政承担另外5％的年利息，对于贷款方来说，便可以得到10％的一般利率，从而愿意向项目提供资金。这样财政不仅有效地支持了该项目的建设，而且用5％的贴息资金引导了相当于100％的社会资金的使用方向，杠杆效应高达20倍。在同一个例子中，即使财政作全额贴息，也是以10亿元预算内资金拉动引致了100亿元的社会资金流入重点建设项目。这样事半功倍的措施，财政何乐而不为呢？据估计，当前我国约有近10万亿元的社会资金。投资需求之所以不足，并非缺乏资金来源，而是缺少有效的引导机制。财政运用贴息方式进行政策性融资，第一，并未对原已十分紧张的预算内财力施加更大的压力，只是将原有资金的使用方式由直接投入变为财政贴息，可行性强；第二，时滞期限短，项目确立后可立刻付诸实施，对社会投资需求的拉动作用近乎立竿见影；第三，也是最重要的，就是杠杆作用明显，其效用放大倍数等于1/贴息率。贴息资金通过政策性优惠、弥补项目直接经济效益方面的缺陷，体现国家产业政策，是政策性融资的有效工具。

减税不行可以减负

在当前企业效益滑坡、库存增加的情况下，一些人提出“减税”的主张，贾康认为，在我国目前财力不足的情况下，仍应注意财政收入的增长，减税总体上操作余地不大。众所周知，改革开放以来，由于财政不断减税让利，财政占GNP比重和中央财政占全国财政收入比重不断下降。1994年以来的新体制虽然阻止了“两个比重”的下降，但尚未有明显上升。因而中央财政的困境没有缓解。从财政收入按项目分类中我们可以看出，各项税收仍是财政收入的主体，但近年来预算外收入增长很快，从1993年相当于财政总收入的32．9％发展为1996年的52．6％，当年甚至超过了中央财政收入。这些预算外收入分布面广，数额巨大，挤占并侵蚀了税基，其中相当一部分处于财政监控范围之外，降低了资金使用效益，并引起了腐败现象的滋生。宏观调控需要必要的财力作为后盾，从目前财政实力和宏观税负看，并没有什么减税的余地。并且我们仍应努力加强税收征管，严厉打击偷税、漏税，保证财力增长。同时，我们应进一步规范预算外收支，使“费”、“税”合理归位，坚决取消不合理收费项目，降低某些收费标准，减轻企业、居民（特别是农民）的负担。

国债发行尚有余力

继1000亿元国债之后，财政在发行国债上还有没有潜力可挖？

贾康认为如果妥善解决债务依存度与债务负担率之间的矛盾，国债规律仍又以扩大。

他说，目前我国实施国债政策的最大矛盾是两个衔量指标间存在严重的冲突。一是债务依存度，它反映一国的财政支出中有多少是由举债支持的，即债务依存度=当年债务收入额/当年财政支出额。根据各国实际经验，这一指标应控制在15％－20％之间为宜。而我国却已大大超过了这一范围，特别是在举债还债完全由中央负担的情况下，中央财政债务依存度已高达50％以上，似乎已没有继续发债的余地。二是债务负担率，它衡量一个国家承受债务的潜力，等于当期国债余额/当年GDP。国际上通常认为这一指标不应超过45％－50％。而我国的国债负担率不仅远远未达到这一警戒线，也比西方发达国家的实际水平低得多，目前仅为7％左右。就此看，似乎国债规模可以进一步扩大并有巨大的潜力可挖。

分析这一矛盾产生的根本原因，就在于我国GDP中财政收入的比重过低，而且国债平均期限太短。现实的经济情况要求我国的国债规模只能扩大，不能缩小，因此解决上述矛盾的关键是，适度扩增国债规模必须纳入“提高两个比重、振兴国家财政”的统一部署之中，并相应优化国债的期限结构和品种结构。财政应抓住目前金融机构连续降息的有利时机，增加中长期国债的发行，降低国债筹资成本，充分挖掘社会资金为国家建设所用。财政可以面对不同的应债人发行专门用于国家大中型基础设施建设的特种国债、金融债券，同时积极稳妥地增发外债。

推动外贸，财政大有可为

贾康建议，我国外贸出口速度不断滑落，财政政策应考虑采取必要的短期应变措施，并将其与长期财税对策衔接起来：进一步适当而较平缓地提高出口退税率。

提高出口退税率必然要受到目前国家财力的制约，也要面临将来是否可以继续的困扰。因此，提高出口退税率必须全面考虑，审慎决策。在提高出口退税率的具体选择上，需主要把握如下几个因素：第一，出口产品在我国历年对外出口中所占的比例大，或者存在较大发展空间。第二，出口产品的主要销售地区为欧美国家。东南亚和日本由于本币贬值，需求大幅萎缩，即使将出口这一地区的产品提高退税率，意义也不会很大。第三，出口产品具有产业关联度高，对出口退税依赖性大的特点。这类产品倘若不提高退税率，便有失去市场并发生较大连续反应的危险。

加快退税的进度，简化退税程序。近年来，拖欠出口企业应退税款的规模不断扩大，由于退税不能足额及时到位，加大企业利息负担，造成企业资金周转困难。退税时滞成为导致出口企业亏损的原因之一。在多方筹集退税资金仍不能及时退税的情况下，应对国家确需重点支持的外贸企业贷款实行贴息。

继续保持对外资的税收优惠，改进现有的税收优惠方式。现阶段，完全取消对外商直接投资的税收优惠、使“国民待遇”一步到位的条件并不成熟。但在肯定对外商投资税收优惠的必要性的同时，也应积极对我国的税收优惠政策加以改进，以便更加有利于吸引外资和促进我国产业结构、地区结构的调整。首先，应考虑将地区优惠改为项目优惠，即对符合我国产业政策的项目不论其所在区域而给予优惠。其次，以多种形式的优惠措施相结合代替现行的以减免税为主的税收优惠措施，即在运用减免税等优惠措施的同时，采取一些非减免的办法，如加速折旧、投资抵免等。