继续实施积极财政体系

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日前，中国社会科学院顾问刘国光在“1999年中国经济形势分析与预测春季座谈会”上，就继续实行积极的财政政策问题发表了看法。

一、为什么政府投资的乘数效应减弱

刘国光说，去年我国面对国际金融形势动荡、国内经济形势走势变化和市场化所引起的消费需求不足，采取了扩大内需的方针，在适当的货币政策配合下，着力实施了积极的财政政策，这对于去年下半年经济增长回落的扭转和推动今年上半年经济持续快速增长起到了积极作用。乞今，国家实行的积极的财政政策所启动的主要是政府的公共投资和一些相关的投资品产业，而对真正的非政府社会民间投资和居民消费需求的拉动则不很明显。内需不足对经济增长的制约作用仍然存在。主要表现在：商品零售价格和居民消费价格指数负增长的趋势还未根本扭转，失业下岗情况仍在发展。刘国光指出，过去我国中央政府在经济低谷时采取财政投资来启动经济是很灵验的，很快就能把地方和部门企业的投资及居民消费需求带动起来。那么，为什么这一次增加政府投资对于启动社会总需求的效应不如过去那样明显呢？

刘国光认为，从投资需求看，经过20年的体制改革，我国投资主体趋于多元化，投资行为趋于市场化，投资风险机制逐渐强化，企业、银行的财务约束逐渐硬化。所有的这一切，使中央政府的投资决策不能够象过去计划经济时代那样容易启动地方部门和企业的投资行为，再加上当前供大于求，最终需求拉动不足以及逐渐走低的市场形势，影响了投资者的投资收入预期和投资意愿，导致社会投资启动缓慢。

从消费需求看，经过20年的改革，我国居民从过去被动的配给对象转变为自主的消费者，居民消费行为逐渐理性化。在传统的低收入、低消费的观念仍然主导着经济决策的条件下，随着住房、医疗、教育、养老等社会保障制度的改革，原有的实物性、集团性、福利性消费逐渐减少，原有体制内居民自主性支出逐渐增加，而货币性收入却没有随着经济的发展相应同步提高，减收增支的预期、下岗失业的上升、收入差距的拉大都导致了居民可支配收入边际消费倾向的下降，边际储蓄倾向上升。由于现行积极的财政政策不触及收入分配关系的调整，消费需求也不可能对扩大内需的客观调控作出迅速反应。

因此，刘国光说，由于投资需求和消费需求机制上的变化，政府财政公共投资的乘数效应有所减弱，再加上供给方面的激励机制和对企业家的激励机制迟迟未能形成，国有企业一般缺乏必要创新的动力，供给结构不能迅速调整，以适应新的需求格局，这更加限制了现行积极的财政政策拉动社会投资和消费需求的实际效果。

二、要不要继续实行扩张的财政政策

刘国光提出，在目前社会投资和居民消费相对于政府投资来说启动比较缓慢的情况下，强调直接鼓励民间投资和消费并增加金融支持的力度，这是很正确和必要的。刘国光进一步说，今年的经济工作在这些方面已经安排了不少的积极措施。一季度以来，货币供应量增幅比上年同期明显上升，但是这些都是在积极的财政政策作用的同时进行的。去年预计用于基础设施建设投资的国债拔款1000亿元和银行贷款1000亿元，没有用完的部分今年上半年仍在支用，并且增发了国债用于增加今年的赤字预算投资。那么，从今年上半年起，积极的财政政策是不是将不再作为启动经济的主要支撑政策呢？对此，刘国光认为，这样的判断现在还早了一点儿。他说，首先，社会投资和居民消费需要一个过程，不是一蹴而就的。社会投资的主要制约因素一是资金，二是市场。目前问题更大的是市场不振，居民的最终消费需求不足。目前，中央提出来的启动居民消费的招数很多，但大多数不能立杆见影。就拿当前人们议论最多的消费信贷来说，这一直是促进消费的一个好办法，从长期来看也是一个发展的方向。然而从近期看，遇到了居民消费观念的障碍，所以消费信贷增长的步伐并不尽如人意，在居民最终消费需求和社会投资还未有效启动成功之前，以政府投资为主导的积极的财政政策显然还不能放弃。

其次，去年由积极的财政政策开启的基础设施投资建设项目，工期长、规模大，需要继续投资才能够坚持，近期项目建成以后，还要有后续项国接替，这样才能保持投资增长与经济增长相适合，否则就会发生建设投资断层现象，造成损失，影响经济增长波动幅度。这就要求我们继续注入必要的政府投资，继续实施积极的财政政策。

再有，政府投资乘数效应的减弱，并不意味着政策失灵、失效，这里有一个实施的问题。去年2月份国债和银行贷款实际到10月份才真正到位，有相当大一部分转在今年一季度使用，其带动经济增幅回升的效应已经显现，只要力度、时间适当，形成中不发生断层的现象，那么推动经济增长后续作用的增强是不容忽视的。

基于以上的认识，刘国光指出，在直接启动民间投资和消费的措施还没有发挥足够有效作用以前以及在出口的需求不振局面还没有扭转的情况下，为了实现必要的经济增长幅度，今年下半年以及明年上半年继续坚持积极的财政政策还是十分必要的。

三、扩张性财政政策与社会民间投资关系的问题

刘国光说，1998年宏观调控的实践证明，单纯依靠政府投资未能很快启动非政府的社会投资和居民消贫。这其中有前面所讲的乘数效应减弱的问题，也有财政支出和投资本身的导向及结构问题。去年以来，在扩张性财政政策安排中，一般比较偏重于资本密集、规模较大并且由政府全资包揽的重点建设项目，而对于劳动密集型、中小规模以及其他社会民间资本参与的生产建设项目则比较少地考虑。以上种种原因，再加上金融体制和信贷政策的运用上存在的问题，导致了去年以来实施的扩张性财政政策难以取得迅速带动民间投资和消费的倾向。因此，刘国光表示，今后如果进一步实施积极的财政政策，增发国债，扩大政府支出，需要考虑调整财政支出的结构和政府投资的方向，放开投资领域和市场准入的门槛，使之有利于民间投资和消费的启动。

四、摆脱低工资、低收入、低消费的传统观念束缚，大力调整收入分配关系，启动最终消费

刘国光认为，近年来，最终消费不足的问题，从现在来看是由于居民消费结构进入升级换代期，收入预期下降，支出预期上升等原因造成的。但是，真正的原因还在于分配体制的缺限，收入分配关系没有及时调整，未适应经济发展和体制变革的要求。首先，随着经济体制的逐步改革，原有体制内居民收入的实物化、集团化和福利化程度降低，货币工资程度提高，但总体来讲，原有体制内的分配规则仍然受到低工资、低收入、低消费观念的制约，致使居民可支配收入和消费的增长总是持续滞后于GDP的增长。居民可支配收入增长相对于GDP均长的持续下降，导致了居民消费增长率以及消费率下降。国民收入分配中居民可支配收入比率下降，从而消费预期下降是形成目前我国最终消费需求不足的一个重要原因。其次，在居民人均可支配收入增长趋缓的同时，社会居民当中不同阶层之间的收入水平差距拉大，带来了居民平均消费倾向的降低。城乡居民收入水平差距的拉大，就使得农村消费市场发展迟缓；东西部地区收入水平差距拉大，也造成地区之间消费市场发展出现不平衡。再其次，随着住房、医疗、教育等支出市场化程度的提高，也有体制内的居民不断在工资结构没有根本改变的情况下运用近期的收入和长期性的储蓄来进行支出，原本计划经济体制遗留的低收入、低消费的思想没有了实物性、福利性收入的支持，已经不再适应现阶段经济发展和改革的要求，所以人们越来越把对未来生活的保障和改善寄托于增加体制外收入。而财政的转移支出又受制于国家的财力，进而难于制造有利的条件。因此，刘国光指出，传统的低工资、低收入、低消费的分配观念和政策思路已经到了难以为继的地步，必须明确提出来加以解决。

收入分配关系调整涉及到许多方面，需要多方面协调，综合解决。对此，刘国光指出，就与财政政策有关方面的问题来说，当前首先要研究解决的问题：一是在观念上对国民收入分配的条件要摆脱传统计划经济遗留下来的低工资、低收入、低消费的影响，从调整体制内人员的收入水平入手，以处于类似我国发展阶段的国家、其国内体制外的工资水平收入为参照系，结合我国社会保障制度货币化的政策，大力调整工交人员和国有经济职工的工资待遇，包括大幅提高国有企业家的年金收入。使他与所承担的责任和风险相适应，以普遍提高低收入和离退休人员的收入，提高体制内人员的收入水平和预期对于稳定全社会的预期和刺激消费需求将起着重大的影响作用，当然这不等于鼓励不切实际的高消费。二是要通过改革和规范，认真落实对企业和农民的减负政策，为提高职工和农民收入水平和购买力创造有利条件。三是适当增加转移性支出的比重，加大国家财政对建立和完善社会保障制度的支持力度，对住房、医疗、教育和就业制度需要财政支持的改革要制定反周期的操作。当前要结合扩大内需，对居民支付的改革费用进行适当的货币化补偿，以减轻居民支出中的改革费用负担，稳定居民的支出预期。四是提高个人所得税税基和累计税率，开征财产税、遗产税，推行存款的实名制，以缓解收入差距扩大的矛盾。