西部城市化发展的财政体制择选

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【摘要】城市是现代世界经济活动中心，是人口、经济、商品、信息、文化、金融、交通和科技资源的聚焦点，城市化进程本身就是最大的经济增长点，是解决当前经济发展中一系列深层矛盾和问题的主要途径，尤其是解决就业和“三农”问题的最主要的手段。实施西部大开发，是我国面向21世纪所做出的重大战略选择。加快西部地区城市化进程是西部地区通向工业化、现代化的必由之路，更是解决西部地区经济和社会发展中诸多现实问题的根本举措。西部地区的城市发展战略，要突出“以水为源、以人为本、以绿为美”，并建立科学发展观的理念。本文着重对我国西部地区城市化发展的财政政策做一粗略地分析。

【关键词】西部地区城市化城市财政公共财政政策

城市是社会经济发展的载体，社会经济的发展促进了城市化的进程，城市化水平的提高又推动了社会经济的发展，两者形成了一种相互促进的循环累积效应。城市是区域经济活动的中心，在区域发展中充当着增长极的作用，有着巨大的规模效益与经济效益，同时城市可以发挥辐射效应，带动区域经济的快速发展。城市化是伴随工业化和现代化必然出现反过来又推进工业化的一个历史进程，城市化以工业化为前提，工业化的发展又推动着城市化的进程，对于我们这样一个正在完成工业化的国家来说，城市化一直是人们关注的问题。在新世纪之初，城市化问题再次升温，有着深刻的时代背景和社会经济意义，而西部地区的城市化更成为备受关注的问题。

在西方发达国家，城市化发展理论历来是科学研究的热点，并涌现出许多著名的城市研究学者和一系列城市研究理论。从区位理论、结构理论、人口迁移论、非均衡增长论到生态学派理论的理论演进，体现了人们对城市发展规律认识的不断深化。区位理论主要包括农业区位论、工业区位论、城市区位论等；结构理论包括刘易斯的二元经济结构理论、“刘易斯—拉尼斯—费景汉”模型、乔根森的二元经济模型、托达罗的劳动力迁移和产生发展模型、舒尔茨的农民学习模型、线纳里?塞尔昆的就业结构转换理论；人口迁移论包括推—拉理论、人口迁移转变假说、配第—克拉克定理；非均衡增长论包括佩鲁的增长极理论、弗里德曼的中心—边缘理论、缪尔达尔的循环累积论、赫希曼的非均衡增长理论；生态学派理论包括田园城市论、古典人类生态学论、有机疏散论、城市复合生态系统论、山水城市论等。

现在，越来越多的人认识到，探讨中国的城市化发展战略，没有必要局限在“大小”之争，大中小城市和小城镇并举以及它们的协调发展，将是中国城市化的客观要求。刘福垣认为，城市宜大则大，宜小则小，不能笼统用一个标准来判断，更不宜抑大崇小，或崇大抑小。朱铁臻认为，单纯强调发展“大”或“小”都不太切合实际。中国巨大的农村人口，实现城市化的目标，需要大中小城市和小城镇共同分流，那种人为地控制某一类城市的发展是不可取的。蔡宇平认为，在社会主义市场经济条件下，我国的大中小城市都应放开，政府没有必要也没有理由人为地限制某一类城市的发展，而鼓励另一类城市的发展。我国的城市化应是大中小城市共同发展、共同前进的过程。

西部地区城市化发展起步晚、水平低，特别是在改革开放后的20多年间与东部地区的差距正在不断扩大，呈现出低速发展的缓慢态势。西部地区城市化的滞后，使得国民经济运行缺乏重要的依托和载体，大量生产要素分散于农村，结构松散，布局混乱，不能实现资源的合理配置和优化，国民经济长期外延扩张，缺少新的经济增长点和发展轴，严重制约着西部地区经济的快速增长，导致西部地区长期的经济增长乏力和经济发展落后，使西部地区人民生活水平与东部地区的差距扩大。西部城市化就是要把经济增长极交给城市，充分发挥城市的先导效应，通过城市化的发展来驱动经济发展，以城市经济带动地区经济。

众所周知，西部地区是我国的生态脆弱区，水土流失、土地沙化、干旱缺水等生态问题相当严峻。自然条件固然是造成这一问题的根本原因，但人类活动的影响也是不容忽视的。西部地区人口分布过于分散，至少从两个方面对生态环境造成了不利影响。一是人口分散，不能有效利用技术和资本的外部性实行集约化生产，降低了西部地区的资源利用率，使西部地区经济增长主要依赖规模扩张的外延式扩大再生产来推动，加剧了资源的供求矛盾，导致资源的过度使用，比较典型的就是过度放牧、过度砍伐。二是人口分散使生态环境大面积遭受人类活动的干扰，给生态建设造成了极大的威胁。三是提高了西部地区城市建设水平，缩小了东中西部之间的差距。

如前所述，城市是现代经济的载体，城市不仅是经济发展的产物，也是推动经济增长的重要动力。城市对经济增长的一个重要贡献就是，城市的发展有利于形成合理的区域经济结构。首先，在一个地区，大、中、小城市通过交通通讯设施的连接，相互搭配、相互补充，形成一个功能比较完备的空间系统。与此相适应，各个城市会由于城市基本功能的差异而形成各具特色的经济类型，不同类型的经济会随着城市功能的协调而协调，产生一种既有分工又有系统整合的效果。其次，在一个城市内部，城市功能的发挥要求有一个相对比较完整的经济体系，这个经济体系会随着城市的发展而不断完善。

目前，制约西部地区发展的一个重要问题就是城市体系不完善。一方面，大城市规模偏小、数量不足。从区域经济角度看，大城市的辐射带动功能不明显，不利于区域经济协调，从城市本身看，城市的“极化效应”不突出，限制了城市在促进产业集中、降低交易费用方面的作用。数量偏少，又造成了西部地区城市体系在空间上的断档，很多地区不能受到大城市“润泽”。另一方面，中小城市分布过于分散，不能与大城市很好地协调配合。因此，只有加快西部地区的城市化进程，不断改善西部地区的城市结构与分布，才能有效地促进西部区域经济结构的完善，从而推动区域经济的协调发展。

综观我国西部地区城市化发展的过程，可以看出我国西部地区当前城市化发展的总体趋势：一是城镇数量不断增加；二是城镇人口规模不断扩大，城镇人口比重不断上升。然而，与我国发达地区城市化发展的状况相比，目前，西部地区仍处在城市化的初级阶段，2004年全国城市水平为40%，而西部地区城市化水平为25.7%，城市化水平比全国平均水平低于14.3个百分点。所以，西部地区城市化发展还存在许多问题。

城市的发展不是随机的，而有其自身发展规律。特别是作为增长极的中心城市，应该具有较好的地理位置、自然条件和社会环境。一切不顾实际的外围化、分散化，搞所谓的“城市群”、“城市带”，都有违城市发展的基本规律，给社会造成巨大浪费。合理的城市体系应该是以降低交易成本为基本目标，在一个区域内形成一个大、中、小城市和农村相互补充、相互配合的结构体系。

改革开放的二十多年来，西部地区在城市建设方面取得一些成果，但城市建设并没有普遍带动区域经济增长，究其原因，主要是对城市的功能认识模糊，在城市建设中仍然沿袭传统思想观念。在大城市的建设上，强调“项目型”、“基地型”，把城市当作一个工厂，而不是集各种功能于一体的综合服务中心；在小城镇的建设上，强调“村村冒烟”、“村村通路、通水、通电”，单纯追求覆盖率，不重视与中心城市的协调。在西部大开发中，要遵循城市发展规律，合理规划城市发展目前，中国西部地区城市化水平明显之滞于经济发展水平，已经成为制约西部地区产业结构优化以及经济持续、健康发展的主要障碍。加快西部地区城市化进程已经成为西部地区经济社会全面发展的战略选择。因此在西部大开发背景下的西部城市化，追求的战略目标应该是：通过加速城市化，带动地区发展，协调人地关系，实现可持续发展。加快推进城市化进程，促进西部地区城市化率的提高，合理设置西部地区城市建设规划，离不开财政经济政策的支撑，离不开各项财政经济政策的协调配合，合理配比。发挥财政经济职能作用，推进财政制度创新、壮大财政实力，发挥财政政策作用、促进地区经济协调发展；推进财政制度创新、壮大财政实力，发挥财政政策作用、促进地区经济协调发展；多方筹措资金，完善资本运行机制；管好用好建设资金等任务。财政政策作为国家重要的宏观经济调控手段，对西部地区城市化战略发展目标的实现。因此，研究中得出了以下结论：

第一，科学地界定财政职能和活动范围。市场经济体制下，政府的主要职责就是解决市场办不了或办不好的事情，通过公共产品的有效提供来满足社会公共需要。为此财政要退出竞争性领域，起活动范围主要是解决公共基础设施建设、加强法制建设，提高公共效率；营造良好的市场环境和投资环境；保证市民正常的生活秩序；加强基础教育、公共卫生建设等。

第二，建立规范的财政转移支付制度。合理适度的中央转移支付是促进西部城市化进程的重要措施之一。为支持西部地区城市化进程的顺利推进，应将现行的多种转移支付形式归并为均等化和专项转移支付两大类，真正实现科学、规范的财政转移支付制度。要按照建立规范化转移支付制度的要求，对现行其他形式的转移支付进行调整，扩大一般性过渡期转移支付总量。

第三，适当赋予西部地区城市立法机构一定的税权。有必要适当赋予西部城市一定的税权，包括地方税种的立法权、税法解释权、地方税种的税目、税率、征收方法的调整权、地方税的减免权。

第四，立足西部地区实际，分步实施城市化发展战略。城市化不是一项一蹴而就的，而是一项庞大复杂的系统工程，是一个循序渐进的过程，需要有合理统一的规划，需要有梯次分明的实施步骤，各地区必须在西部开发过程中充分利用开发政策，结合各省市地区的实际，逐步实施城市化发展战略，合理经营城市，发展城市，壮大城市。

第五，要创造让市场经济发挥更大作用的体制条件。通过建立现代企业制度，发展现代股份制经济，用市发行股票从资本市场上吸引大量东部沿海的资金进入西部地区，加快西部城市化进程。

第六，科学经营城市，合理规划城市财政收支，量力而行，提高城市规模和质量，离不开各项财政经济政的的协调配合，离不开发挥各项财政经济政策的四两拨千斤的作用的积极发挥。立足城市发展实际，深入研究西部大开发中的各项财政经济政策，学好政策、用好政策，激发各项政策的潜能，力争取得事半功倍的效果。

第七，改变国家对西部地区的投资方式。今后，国家对西部地区的投资严格限制在有利于西部城市化进程的领域：基础设施、资源开发和教育。

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