谈政府掌握税收立法是不可缺少的

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财政部、国家税务总局明确：学生勤工俭学收入免征营业税，但要依法征收个人所得税。有人提出，这两个税种是地方政府的重要收入，为什么由中央政府来立法？本文就这个问题进行若干探讨。

首先，从中央与地方税收立法权划分原则来看，应遵循两个原则：⑴为保证全国政令的统一及维护全国统一市场，对于在全国范围内普遍开征的税种，其立法权应划归中央；⑵对于地域特征明显，分布不具有全国普遍性的税源，地方可根据本地区经济发展的具体情况和实际需要进行立法，开征地方性税种。需要注意的是，地方在开征新税种时，不能侵占中央的税基，不能影响国家宏观调控和全国统一市场的形成，并应有利于地区经济的发展，并充分考虑到当地人民的税收负担能力。从实际收入划分看，营业税、个人所得税都属于中央与地方共享税，而且是在全国范围内普遍开征的税种，从这个角度来说，这两个税种的立法权应归中央。

其次，从地方税的税收管理权划分上看，由地方立法的税种，地方有权对其设立的税种进行管理；对于在全国范围内普遍开征的地方税税种，其立法权属于中央，但地方可以也应该对某些税种享有一定的税收管理权，因而就会出现前面所说的个人所得税是地方的重要收入而立法权却属中央。立法权与管理权在不同层次之间的交叉和结合会使税权的划分更为灵活和富有弹性，现就营业税和个人所得税的属性及其调节经济的效应来分析一下税收管理权的划分问题：

1．营业税是具有流动性的税种，其税收管理权应归属于中央，以维护全国统一市场。由于它直接影响生产要素流向，若将此类税种的税收管理权分散给地方政府掌握，必然影响企业利润及商品或服务价格的形成，对经济运行产生负面效应。因为：⑴在地方政府不存在预算约束的情况下，这必然会导致地区间税收优惠的攀比，以吸引各种生产要素向本地区流入，这不仅会减少税收收入，而且违背了税收中性原则，干扰市场机制的作用，导致地区间、企业间的不平等竞争，降低了经济运行效率，产生税收对经济的超额负担；⑵在地方政府存在预算约束的情况下，由于发达地区经济繁荣，税源充足，在较低的税率、更多的减免的情况下，便可获得较多的税收收入，而贫困地区为平衡本级预算，其降低税率和减免税的余地很小，结果将加剧地区间发展的不平衡。

2．个人所得税是涉及到维护国家权益以及国家进行宏观调控的税种，其中一个重要目的是调节居民间的收入分配，这在一个地区内很难得到实现，所以，其全部税收管理权应归中央，以保证中央对收入的统一分配政策得到全面彻底地贯彻执行。此类税种从其特定的职能上看，本应划归中央税体系，但由于我国的分税制体制尚不完善、征管水平落后以及扶持中西部地区发展等诸多原因，从1980年开征以来较长一段把它划归地方税。为确保中央掌握宏观调控所必需的财力，从2002年起，个人所得税已改为中央与地方共享税，目前中央政府分成比例为60%。

再次，我国现在实施的分税制，对地方按事权决定收入的多少，而收入权与立法权又是不统一的。之所以这样做，是为了兼顾中央与地方的利益，既考虑增强中央宏观调控能力的需要，也兼顾地方政府行使职能的需要；既要有利于健全中央的宏观调控体系，又要保证地方政府在本地社会经济中充分发挥作用。个人所得税与营业税的立法权划分就是这种协调的体现。

有专家指出，我国是长期实行中央集权制的国家，为维护政令统一，防止地方各自为政，绝不能简单奉行事权与税权相统一的原则，不切实际地搞一级政府，一级事权，一级税权。从我国现实出发，并借鉴其它国家的经验，在税权划分上不仅不能奉行税权与事权相统一的原则，恰恰相反，应奉行税权与事权的非对称原则，即事权以地方为主，而税权则以中央为主，地方事权与财力的差额由中央通过转移支付解决。这种新见解是很有道理的，它与传统的事权与财权相统一的原则是相反的，但又非常适合我国当前的国情。

由我国长期实行中央集权体制的客观情况所决定，毫无疑问应实行高度集权的分税制模式，在这种模式下，地方税种的立法权应全部集中在中央，地方只保留税收行政权。正如一些学者指出的那样，在社会主义市场经济尚未完全建立起来的情况下，如果过度下放税收立法权给地方，将会产生下列弊端：

第一，影响中央宏观调控能力的发挥。在现代市场经济条件下，市场竞争可以带来活力，也可带来不平衡和不协调；既可促进社会经济发展，也可能给社会带来周期性的经济震荡和破坏。由于社会供求受市场机制以及其他因素的影响，社会主义市场经济条件下经济运行会出现周期性波动，必须通过加强和改善宏观调控来加以调整，熨平波动。市场机制与宏观调控，二者是相辅相成的，共同构成社会主义市场经济体制的本质内容，宏观调控将贯穿于改革开放和现代化建设的全过程。为此，中央政府必须掌握较多的财力，在税权划分上必须实行中央集权，包括地方税在内的税收立法权应全部集中到中央，不轻易下放给地方。

第二，加剧乱收费和税政混乱。有人认为，由于地方缺乏必要的地方立法权，为解决地方财政困难，增加可用资金，地方政府被迫通过各种变相的乱收费行为来扩大财源。其实这只是乱收费的借口而已，纯粹是一个“美丽的谎言”。究其根本，乱收费的根源是一些地方政府部门追求部门利益最大化，将公共服务有偿化，把“为人民服务”变为了“为人民币服务”。如果将重要税种的立法权下放给地方政府，在本位主义的利益驱使下，必然导致掌握权力的行政事业单位乱收费行为泛滥，税收管理混乱。而要消除乱收费等违法行为，重要的是健全监督机制，转变政府职能，而不是下放税收立法权。

综上所述，我们也就不难得出结论：营业税和个人所得税的立法权归属中央，是由我国当前的政治、经济和社会体制决定的，为的是能够更好的加强中央宏观调控和促进经济和社会的稳定发展。