谈国内个人税收管理改革

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摘要：2009年，在财政部公布的《我国个人所得税基本情况》中透露，2008年全国个人所得税总收入为3697亿元，其中工薪阶层贡献1849亿元，占个人所得税总收入的比重为50%左右。报告同时指出，根据经济发展情况、居民消费支出、市场物价水平等变化情况，今后个税起征点还将适时作出调整。上述报告引起社会舆论及广大民众的高度关注，人们对于个税改革充满期待，同时也不乏中肯的批评与合理的质疑。试问未来逐渐改革后工薪族成个税“主力军”的地位就不容动摇了吗？

关键词：改革;个人所得税;工薪族;主力军

在财政部公布的《我国个人所得税基本情况》中可以看出工薪阶层对个税贡献率已占到50%左右。2008年全国个人所得税总收入为3697亿元，而1994年全国个人所得税总收入才72.67亿元，14年时间增长了50倍。

一、我国个人所得税制度现状（重写！不要抓住什么“工薪阶层”不放）

让工薪阶层成为个个税缴纳长期来的“主力军”的局面，是与个税征管的“视角”脱离不了关系的。我们的个税征管，现行的个税政策让工薪层当主力，真的是惠富损穷。例如我国演艺界、科技、教育界、商界等领域人士收入远远超过纳税起点，有不少却远远躲在税务机关的管理之外；一些名人偷税、漏税的能力非常强大，偷税、漏税行为屡屡得逞，他们宁愿受人诟病、甚至不惜坐牢，也不肯规规矩矩纳税。某些监管部门的“不作为”和偷税者的“皮太厚”，造成无法计算的个人所得税流失。个税征管的“视角”不是将眼睛投向富人收入的“灰色地带”，而是紧盯在工薪阶层的工资上；不是将眼睛投向富人们惯用的诸如“个人开支与公司经营成本打统账”等偷漏税行为上，而是将堵漏增收圈定在工薪阶层的工资袋上，于是造成了工薪阶层力挺个税“半壁江山”的尴尬局面。

然而工薪族的贡献占据了个人所得税“半壁江山”是不符合当今社会发展现状。现在我国的个人所得税的状态是始于20世纪80年代初期，当时随着改革开放以及经济的发展，个人所得税制度开始建立，对我国税制的丰富起到了积极的作用。但随着时间的延续和经济环境的变化，也逐渐暴露出了一些缺陷。现行《中华人民共和国个人所得税法》因其先天的缺陷，征管难度大，效率偏低。中国现行的个人所得税采取分类所得税制，个人收入按11大项所得采用十种税率，按月或按次征收，或按月预缴、年终汇算清缴的方式征收，这种税制模式在个人收入形式单一，收入项目少的情况下，基本能满足个人所得税开征的目的。近年来中国经济发展迅速，各种新行业不断出现，收入形式和种类正愈来愈多元化，个人收入来源渠道增多，收入结构日趋复杂，现行的个人所得税制度已暴露出一些不适应新形势发展的漏洞和问题。很多条款与经济发展水平的存在有很大的不适应，虽然经过几次调整修订，至今人们仍然对其中一些条款争论不休。因为无论从社会担当的角度，还是从社会公平的角度，工薪阶层都不该充当个税的“主力军”。改变这一现实问题当然这不仅需要个税征收产生制度性变革，还需一系列配套制度和法律的跟进。个税作为收入调节杠杆，如此失衡，结合2009年的“我国贫富悬殊不断加大，收入差距达12.66：1”的数据来看，个税改革作为以公平为目标的第二次分配方式最有效的调节器，须得赶快出手制衡，而不是“还将适时作出调整”的模糊表态，让人遗憾的是，在一些专家“若提高起征点，高收入者会多受惠”观点的主导下，个税起征点还是维持在2000元，且短时间内难有大的提高。现在的状态下无论个税如何改革，视乎都难以触及富人的“神经”。

若提高起征点，谁会受益更多？近几年来，物价的上涨、生活成本节节攀高，广大中低收入阶层殷切期盼政府能提高个税起征点来改善生活。却迎来有关专家发表的“大幅提高起征点后，高收入群体受惠更多”的观点，遭到媒体及社会大众的普遍质疑。如果像“如果提高了起征点，高收入者受惠更多，这就说明个税政策有问题。我们不能用不改革来掩盖问题，还为不改革找了个理由，这是一个极度愚蠢的做法。”

目前我国个人所得税的政策存在不少的问题，比如，缩小收入差距的作用比较小；存在横向不公平现象；以及在税收征管等方面的问题。

二、目前我国个人所得税存在的问题

1、个人所得税缩小收入差距的作用较小

通过目前我国与英美两国个人所得税的比较发现，所得税中的累进性使它在缩小收入差距中发挥着重要作用，然而我国个税在设计上存在累进度发挥作用不够，并且分类所得税有利于高收入者合法避税。追究原因，主要有以下两方面：

首先，中国个人所得税在税制累进度的设计上存在着缺陷。税收累进度是个人所得税缩小收入差距的基础，只有真正做到不同收入级距才能按不同边际税率纳税，才能现实达到税收的累进征收效果。可惜的是，我国的个人所得税设计虽然在税率形式上是累进的，但与中国收入分布的现实不太适应，所以其高边际税率被真正执行的不多，从而失去了个人所得税在调节收入差距上的累进性。而去扣除部份也偏大。在与美国以及与世界发展报告中人均GNI（国民收入）与中国近似国家的个人所得税税率表进行比较，不难发现我国的个人所得税工资薪金所得扣除额相对于人均GNI而言过高。也就是说，在相同税率之下，累进性越强，处于收入分配相对位置排序的个人所获的应税收入面临较高税率。而我国由于制度上的缺陷，使得税率累进性不强，从而降低了调节收入差距的作用。

其次，所得税规模偏小，也起不到应有的缩小收入差距作用。在设计1994年的税制时，主要想解决的问题是促进经济发展，所以当时强调税收中性，本着促进经济效率优先的原则。在当时宏观经济的背景下，个人所得税在缩小收入差距作用不可能得到强调，而且在保证财政收入的前提下，也不可能以个人所得税为收入主体，使得个人所得税整体规模很小，即使在个人所得税规模最大的2002年，所有税收收入中个人所得税仅占6.9%，只有整个GDP的1.16%。这对于调节收入差距的作用当然是杯水车薪。若没有重大的税制结构改革与调整，中国个人所得税在调节收入差距中的作用很难得到较大幅度提高。

2、我国个人所得税存在横向公平缺陷

首先，中国目前实行的是分类制的个人所得税，己经失去了应有的效力。我国个人所得税法从立法实施到现在己经有十多年了，其间经济环境变化很大，虽然税法本身己经做出了一些调整，如对利息所得的征税，但基本上是迫于形势压力而非主动改进。分类所得税在设计时是合理的，因为当时个人信息体系极不完善，获取个人收入整体情况不容易(即使要得到也要付出相当大的管理成本)。随着时间的推移，分类所得税对不同收入来源适用不同税率和扣除的弊端也就显示出来了。从决定累进程度的因素来看，如果有两个纳税人有相同收入，但其中一人只有一个收入来源，而另一人却有多个来源时，税收公平原则将受到严重损害。因为不同收入来源都分别有宽免和与所得相关的扣除对应于应税所得的减少，而单一来源收入者却只有惟一的宽免和与所得相关的扣除。由于在收入来源确定上的相对模糊性，高收入者通常可以充分利用多个宽免及扣除减少纳税。比如，一人工资1300元每月，另一人则每月有800元工资再加800劳务报酬，前一人需要纳税，而后者则不需要纳税，税收公平性受到了严重的损害。另外，由于当前所得分类过多过细并且有歧视的倾向，最为典型的表现就是工薪所得适用九级超额累进税率，而个体工商户的生产经营所得适用五级超额累进税率，如果换算为年度比较，个体工商户年应税所得边际税率为30%时，工资薪金所得边际税率才为15%，这显然不能满足横向公平的要求。

其次，扣除额也未充分考虑纳税人享受相同数量所得的能力差别。即使个人的偏好相同，取得相同数量的所得，由于其性别、健康状况、职业、年龄、所承担的社会责任不同，也会导致对同类商品的消费能力不同。比如赡养人有多少、残疾人与正常人、老人与青壮年、脑力劳动者与体力劳动者、身体患有重大疾病的人与健康人在消费能力上都有很大差别。而现行扣除额并没有考虑到这一点，无论何种人，就同一类所得而言，一律一个标准，并没有考虑特殊的扣减。这一点美国的个人所得税法规定的就比较详细，更加人性化。但是其前提是必须有详细准确的个人收入情况、信用情况的记录，而我国这方面是比较落后。

再次，扣除额没有考虑所得之外的附加福利和取得不同所得的成木差别。从所得之外的附加福利来看，扣除额并未将附加福利加以考虑。现在各类企业以附加福利形式增进个人消费能力是一个非常普遍的现象。附加福利一般是以实物形式体现的，一些行业由于其丰厚的财务实力会为员工提供很多便利的条件，存在很多有助于生活水平提高和增进文明、身心健康的福利措施。取得相同数量不同性质的所得，其付出的成木不一样，同质同量的所得对不同的纳税人而言，其付出的成木也不一样，不同的人由于处于不同的社会环境，所付的成木中不只是包含劳动体能的付出，还包含着决策、管理、风机遇、荣誉和精神等很多无形的付出。随着经济发展和社会的进步，成木的外延和内含也发生了很大变化，用原始、传统的扣除办法已经不能满足横向公平的要求了。

3、个人所得税征管上存在的问题

我国个人所得税于1980年9月开征，1994年进行了初步修改后，开始实施新税制。各级税务机关不断改进和加强个人所得税的征收管理，从而推动了个人所得税收入的年年高速增长。然而，我们也应清醒地看到，当前的个人所得税征管仍然存在许多问题。

首先，对个人收入不能实施充分有效的监控，对高收入个人的税收调节力度不强，个人所得税流失较为严重。据统计，2001年中国7万亿的存款总量中，占全国人口不到20%的富人们占有80%的存款比例，其所交的个人所得税却不及个人所得税总量的10%，全国个人所得税的纳税主体仍然是工薪阶层。在收入监控上，缺乏必要的部门配合和监控手段。我国现行的法律制度未规定各级税务机关有权对纳税人的资产进行评估及相应的法律配套措施。

其次，个人所得税征管存在许多不足。①征管手段的落后。我国目前实行代扣代缴和自行申报两种征收方法，申报、审核、扣缴制度都不健全，征管手段落后，难以实现预期效果，还没有形成综合信息网络系统。②征管人员数量不足，素质不高。目前，我国有近百万税务人员，但真正致力于个人所得税征管的不多。大约有一半以上的税务人员学历低，并且有一部分原先学的并非税收专业，其专业知识和业务技术不能适应税收实际工作的需要。

我国正处于经济高速发展的新时期，新事物的不断出现，使得个人所得税征收与监管还存在不少的问题。但同时我们也应该看到，国家在积极地探讨进一步完善个人所得税体制的方式方法。随着我们对于问题本质的逐步认识，个人所得税现在所存在的问题会得到解决。

三、我国个人所得税改革的几点建议

1、从分类制所得税向综合制所得税转变

通过以上的分析我们不难看出，综合所得税较之分类所得税在缩小收入差距上起的作用更大。出于稳定的目的，当前不可能一步到位，改革方案应当采取渐进而非激进方式。所以在政策调整上，首先应当是考虑实际，对分类所得税进行一些适当改进，然后在条件合适的时候再向综合所得税的转化。当前个人所得税改进的重点是使其累进性真正体现出来，从上面比较可知，税法在税率设计上不合理，高税率形同虚设。为此，需要对个人薪金所得适用税率及纳税级距进行调整。在条件适宜时可以由当前的分类所得税向综合所得税进行转化。适宜的条件有：人均GNI达到中等收入国家的水平；社会上交易的实现大多使用转账支付；银行、税务、海关等之间实现计算机联网，能够实现对纳税人的信息共享；纳税人的法律意识有极大程度的提高;对违反税法的处罚相当严厉且行之有效。这是进行个人所得税改革的长期目标，其需要很长的时逐步进行。

2、完善个人所得税的“扣除额”制度

在美国或德国，就没有将个税统一设置起征点，而是随纳税人申报状况、家庭结构及个人情况的变化而变化。个税改革，要从制度设计的起点上贯彻公平公正的原则，以公平公正来取信于民，让公平公正来解决个税征缴过程中的不完善和漏洞。借鉴世界各国的通行做法，结合中国实际情况应将扣除额系统化、规范化、层次化、弹性化。在具体操作时，既要考虑到扣除额自身的科学性要求，又要考虑到扣除额应弥补所得确认环节的局限，以及在所得确认环节不能实现的特殊因素。根据不同年龄，扣除额应有所区别，按年龄大小采用累进扣除，以充分考虑实际的消费能力;扣除额可以按家庭人日多少，按人均规定扣除额数量；应建立费用扣除的通货膨胀弹性，对扣除额实行“指数化调整”；根据物价指数调整费用扣除，以消除通货膨胀导致的税基的增加，使对名义税基课税转变为对实际税基课税。

3、建立诚信纳税档案和激励机制

例如，税法宣传和增强纳税意识工作，充分利用当今电子信息技术，建立诚信纳税档案数据库，同时也能为税收监控提供数据信息，为逐步建立和完善社会信用体系提供依据。要树立纳税光荣，偷税可耻的社会风气。现阶段代扣代缴的征税方式，不仅未向纳税人提供完税凭证，甚至纳税人连自己缴了多少税都说不清楚，应该为纳税人出具完税凭证，这样既可方便纳税人保管和使用，同时也是一种精神激励。

总体来说实施个税征缴近30年来，由于社会各界关于个税改革的呼声不断，但人们看到的只是将个税起征点作了有限的两次微调，个税调节贫富差距的作用并未因此得到充分体现，特别是个税征收环节如何体现社会公平公正，在体制上到实际征收过程中存在着许多的问题，仅仅靠以上几点建议是远远不够的。个税征收体制的弊端多年未改，原因就在个人所得税一刀切的征收办法，总让人感觉不公平。如果个税征收仍然只考虑纳税人收入的多少而不考虑其家庭负担，只考虑起征点的高低而不考虑各地区的消费情况，无论怎么改总难实现税负公平。而个税征缴的合理性不仅在于起征点高低和税率的改革，更重要的是它的导向性。我们需要有更多的学者、政策制定者、以及纳税人进行相互的交流，循序渐进的对我国的个人所得税进行改革，只有调动各方面的积极性，听取各方意见，采纳各方智慧才能最终解决存在于我国个人所得税征收监管中的各方面问题，这才是我国个税发展的未来趋势，才能逐渐实现个税征缴向“人性化”管理模式迈进。

参考文献：

1.《我国个人所得税基本情况》，财政部个人所得税课题研究组，

2.《中华人民共和国个人所得税法》详解（2009版），姜玉莲，经济科学出版社，2009年

3.《个人所得税纳税服务指南》北京市地方税务局、北京市地方税务局，经济科学出版社，(2009-02出版)

4.《最新个人所得税疑难解答》，李晶，东北财经大学出版社，(2009-04出版)

5.《合理节税（如何进行个人所得税纳税筹划）》，田发，上海财经大学出版，(2009-04出版)