目前国内农民负担的思索和分析

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[内容摘要]本文浅析了当前我国农民负担的构成、农民负担在现阶段不断加重的原因，农民负担加重的后果以及提出相应的可行的解决措施。

[关键词]农民负担税费改革财税体制农民利益

以我国目前的人口结构来看，传统的观点是：我们是以世界百分之七的耕地，养活了世界上百分之二十一的人口，但是却同时应该看到，我们是在以占世界上百分之四十的农民才养活了这百分之二十一的人口的。这说明：我们的农业目前还相当落后，绝大多数的农民生活水平还很低，农民负担还比较重。

一、农民负担的构成

农民负担，是指农民除缴纳税金，完成国家农产品定购任务外，依照法律、法规所承担的村（村民小组）提留、乡（镇）统筹费、劳务（农村义务工和劳动积累工）以及其它费用，是农民作为独立的经济主体在其自身进行消费和投资活动之外所承担的经济负担。总的来看，农民负担可以分为两部分，也是两个层次：第一个层次是公开的税赋，税即农民目前区别于城里人承担的农业4种税收：农业税、农林特产税、牲畜屠宰税、耕地占用税，赋即国家认定的农民合理负担的收费和劳动义务工。第二层是除以上税赋外的暗税或合理但不合法的集资和摊派，暗税通常指工农剪刀差问题，即国家粮食定购认为除纳税外剩余部分，国家结算的粮食价格低于市场价格的那一部分差价，就相当于国家对农民征了笔暗税。合理但不合法的集资和摊派，常指地方集体行政或经济组织经多数成员讨论决定的收费行为，还包括以前一直收取的“三提五统”，“三提”指村集体提留的公积金、公益金和管理费；“五统”指乡镇统一筹集拟用于乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡镇道路等民办公助事业的费用。

二、农民负担加重的原因

可以说，我们的政府确确实实是关注了农民负担问题，也拿出了相对应的政策来试图该变农民负担过重的状况，但是实际上，1985年以后，农民负担就逐渐加重，虽然上面三令五申要减轻农民负担，但很多地方农民负担越来越重，有的地方农民的实际负担占了纯收入的15－20﹪。1997年以后，农民的纯收入非但未增加反而减少了。这也造成这几年很多农村地区的干群关系紧张，各种社会矛盾增加。综合我国各个地方的实际情况来看，农民负担加重大概有以下原因：

（1）思想认识上存在偏差，农村财政体制不合理

我们在沿海开放的地区，或者说是经济比较发达的地区，往往看不到农民负担过重，农民集体上访的事件和报道。反而在一些经济相对比较落后的地区，类似安徽、河南、湖北等农业大省和农民收入比较低的地区却经常看到。并非是这些地区的农民就不安分守纪，而是反映了一个很现实的问题，越是贫困的地区，农民负担越是重！

改革开放以来，一些地区和一些农户通过改革生产方式或者提高生产效率率先富裕起来，这是不可争辩的事实。但是，我们的思想认识上却还是存在偏差，对农民的富裕程度估计过高。是有些人富裕起来了，是有些地方发展起来了，但是从总体上讲，农民的收入水平及其物质文化生活水平并不高，有些地区还很落后，有些农户还没有解决最基本的温饱问题。有些地方政府对农村经济发展状况过于乐观，对农民的富裕程度估计过高，对农业生产的不平衡性、不稳定性以及农民生活水平的相对性、差异性估计不足。这种思想认识的存在，再加上各地区、各部门的自身利益或者为了“政绩”的需要，往往导致各种不合理、不规范的摊派、集资以合法的形式层出不穷，更是加重了农民的经济负担．

农村财政体制不合理主要体现在农村基层组织财权、事权没有完全统一。农村作为我国的基层政权组织，维持这个机构的正常运行，必然要有一些相应的财政支持，然而，我国现行的农村财政体制却不是国家拨款来维持，而是由农民上交相对应的赋税和相关费用来维持。1994年实行分税制改革后，划分了中央与地方的财权，但中央与地方以及地方各级政府之间的事权划分不够明确，而且事权与财权不统一，尤其是县、乡政府以及村民委员会，往往有事权而无相应的财权。这样，对于诸如道路交通、邮电通信、文化教育、卫生防疫等农村公共品的供给和基础设施的建设，这些本应由国家管的事情却给了地方，本应由国家财政解决的却要由县乡财政解决，而县乡政府无力凭借本级财政收入来提供，而上级财政转移支付又非常有限，只得通过向农民摊派、集资来解决。在经济欠发达的农村地区，预算内收入仅够维持政府机构的日常运转，提供农村公共品所需资金只好向农民伸手，在“三提五统”之外加重农民负担。因此，如果财政体制问题不解决，要将农民负担压到5％以内是办不到的，至少在经济落后地区办不到。

（2）农业比较利益偏低，农民收入增长缓慢

我国农民负担问题的最早出现与我国的优先发展工业的战略和长期形成的城乡分治的二元经济格局有很大的关系。建国以来，我国制定了工业发展的倾斜政策，以在经济发展中占优势的农业经济来支持工业的原始积累，使农产品和初级加工品的生产和销售在与其他工业品的交易中处于不对等的地位，直接的结果就是使农业利益流向工业领域，为工业化积累了大量的资金。但是长期形成的这种状况和与工业品交易的剪刀差使得农业的比较利益偏低的情况没有得到改变，反而更加严重。

改革开放以来，我国农村经济发展迅速．农民的生活水平也有了显著改善。但是应当看到，与城市居民收入水平相比，农民的收入水平还比较低，可以说农民是我国整个社会阶层中收入最低的一个群体。特别是近些年来，农民的经济收入增长缓慢，1997一2002年，农民收入增速连续五年下降，为改革开放以来的首次，而且城乡居民的收入差距有扩大的趋势。1994年我国城乡居民收入差距己扩大到2.63:1，此后三年略有缩小，到1998年又再度扩大为2.54:1，2002年为3.1：1，2003年更是扩大到了3.9：1，远远高出了国际公认的1.5一2.0:1的合理差距区间。如果再把农民收入中包含生产性投资考虑在内，那么城乡居民收入及消费水平的差距还要更大．而与此同时，农民负担的增长速度远远高于农民收入的增长速度，违背了二者同步增长的原则。

（3）现行农村税费制度存在诸多弊端

农村税费制度是调节农村收入分配、保障农村公共物品供给的一项基本制度。我国现行的农村税费制度包括农业税收制度和农民承担的其他税外负担。与国外的涉农税制相比，我国的涉农税制有着明显的“中国特色”：①单独设立农业税税种。按照《中华人民共和国农业税条例》的有关规定，我国现行农业税是对一切从事农业生产，有农业收益的单位和个人征收的一个税种，其计征依据是常年产量，税率实行地区差别比例税率。由此可以看出，农业税课征对象、调节领域都有较大的特殊性，具有不同于工商税收的独特特征：首先，农业税以总收益为征税对象，按其性质来说，属于所得课税，但总收益并不扣除成本费用，它的课征方法又类似商品课税；其次，受农业自然再生产的影响，农业税征收入库具有季节性：再次，在征收制度上，地方具有较大的自主性。我国地域辽阔，各地自然条件和经济条件差别很大，种植习惯和经营品种也不相同，使得各地在具体税率、征收期限、减免税方面有较大的自主权：最后，我国农业税常年产量和税率一定多年不变，税收负担极为稳定。②涉农收费性质复杂、种类繁多。目前我国农民承担的税外收费，既有税收性质的乡镇统筹，也有规费和使用费性质的政府部门收费，还有各种毫无名目的乱收费，种类繁多，负担沉重。而且，费的收取也不是严格的受益原则，而是按人头平均分摊．这些都与国外建立在公共物品供给基础上的政府收费有着显著的区别。这种混乱无序的税费体制给农民增加了各种有形无形的负担。

（4）宏观监督管理不力，法制不完善

由于宏观上监督管理不力，造成政府部门行为的不规范，各有关部门可以依靠行政权力强行摊派而不负相应责任。法制不完善，使对加重农民负担、侵害农民合法权益的行为缺乏法律制裁明确的依据。对农民乱收乱罚，属民事侵权行为，有的地方却动用专政工具和手段强行向农民收钱收物，甚至造成死人、伤人率件，这样的违法行为在处理上往往以党纪政纪处分代替法律制裁．惩处不力，起不到警戒作用，因而成为类似事件屡见不鲜、中央三令五申减轻农民负担却难以落实的原因之一。

三、对减轻农民负担的思路和可行性的操作办法

农民负担问题不仅是一个经济问题，更是一个重要的政治问题，它直接影响到农村经济发展、基层政权建设和社会政治稳定。必须有针对性地采取一些措施和对策，保护农民的合法权益和生产积极性，促进农村经济的发展。

（一）、提高思想认识，增强做好减轻农民负担工作的紧迫感

思想认识问题，特别是各级领导的思想认识问题。解决得好与不好，直接关系到减轻农民负担工作的成败。首先，要在政治上、思想上、行动上同中央保持一致。对待中央的各项减负政策，不能阳奉阳违、熟视无睹，不能讨价还价、久拖不办，要把减轻农民负担工作当作是否贯彻、落实中央路线、方针，是否同党中央保持一致的重大问题来认识、来落实。其次，要把减轻农民负担作为加强党风廉政建设，密切党群干群关系，提高党在群众中的威信的一项重要措施来抓。第三，要树立正确的经济发展观、政绩观和利益观。搞一些昙花一现的事情，其最终结果往往是违背农民的意愿，扼杀生产力。

（二）、加快体制改革，建立完善的政治体制和经济体制

首先，要加快基层行政机构改革。从1998年开始，中央机关率先进行了机构体制改革，各地各部门，特别是乡村基层组织也应当坚决实行中央的规定，精简多余的机构和人员，对待县级以下的“二无三靠”单位，要进行一次全面清理整顿，对带有经营性质的政府部门要尽快改变为经营实体，不再行使政府职能。农村机构改革要一步到位，防止出现反弹。其次，要加快农村财政体制改革。一是在划清中央与地方事权关系的基础上，实行中央与地方分税制，分别形成中央与地方财政。地方经常性开支由地方财政负责。由于中央政策性因素造成地方支出的，由中央财政承担，再不能中央出政策，地方出经费。二是加强和改善农村财务管理，对行政执法部门所需经费实行收支两条线管理。行政执法部门所有收费、罚款要一律上交财政，部门不得从中提成，更不准各单位自收自支。正常工作所需经费，向财政部门提出申请，由财政部门按照工作需要如数拨付。再次，要加快农村价格体制改革。要进一步理顺工农产品比价关系，从政策上调整工农业的比较效益，逐步改变农产品价格偏低的状况。由于我国农村经济集约化程度低，现代化程度不高，经营效益较低，不能简单强调与国际接轨而降低农产品价格。

（三）、理顺分配关系，逐步完善负担管理办法

理顺分配关系主要是通过理顺国家、集体和农民三者利益关系，使农民在农村经济收益分配中得到利益和实惠。根据我国目前分配关系的实际，最有效的办法是正在实行的税费改革，其目标模式应为：把现行的按农民土地常年产量计税和按上年人均纯收入提取统筹费的计征办法，改变为按耕地和出售农产品数员分别计征，两者统称为农业税或公益事业税，作为地方固定收入．取消农业特产税和屠宰税。从农民负担中剔除由财政负担的各项乡统筹费，解决农民负担资金平调使用的问题。以后，村集体经济组织在全村范围内的公共开支将主要在村上交的土地承包费中支付，而不再向农民收取提留和集资。

（四）、规范政府行为，约束部门权力

一是规范政府行为。规范政府行为的主要内容之一就是政府不能参与各类集资活动。无论是商业性还是社会福利性集资活动，都必须由专门的组织机构按规定程序去进行。二是约束部门权力．约束部门权力，主要是禁止政府各部门利用所掌握的权力和工作之便，向农民乱收费、乱罚款、乱摊派。

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