小议政府预算与我国和谐社会

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摘要：本文以政府预算制度的起源、发展为研究背景，指出政府预算不仅仅是经济问题，而且是政治问题。本文从我国政府预算的改革时代背景、改革内容、改革成果以及改革中尚未解决的问题出发，以政府预算在构建和谐社会中存在的问题为核心内容，指出当前政府预算中的问题是“政府越位”和“政府缺位”，而其本质是政府预算约束的软化，对此提出构建公共财政的畅想及具体措施。

关键词：政府预算政府缺位政府越位公共财政

一、政府预算在我国和谐社会建设中的意义

政府预算制度起源于英国。阿伦·威尔达夫斯基在《预算过程中的新政治学》中首次指出了政府预算的政治性，他认为政府预算所研究的问题是“社会如何进行组织协调以决定政府及其各层级、政府和私人活动的相对主导地位，以期实现社会整体的和谐全面发展，具体运作过程中，还将涉及到谁获利，谁损失，谁受益，谁支付等细节问题。”我认为政府预算收入的政治性是财政性资金在各级政府及其所属范围内的分配，体现的是中央政府和地方政府间的集权与分权关系。而政府预算支出的政治性是在市场失灵的范围内配置资源，提供社会公共物品，实现社会的协调、平衡发展。因此，政府可以通过政府预算这种经济手段解决社会和谐发展中的政治与经济利益冲突。我国是社会主义国家，政府预算的政治性应该是力争促进社会的和谐发展。

在《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出了财政预算在构建社会主义和谐社会过程中应当发挥的重要作用：“健全公共财政体制，调整财政支出结构，把更多的财政资金投向公共服务领域，加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础建设、社会治安等方面的投入。”在国务院发展研究中心主办的“中国发展高层论坛2006年会”上，国务院副总理曾培炎提出“科学发展与社会和谐”的论点，这从某种程度上也指出了政府预算的作用：一方面，要通过政府预算促进经济发展；另一方面，要通过预算约束保证社会和谐，处理好人与自然、人与社会的关系。

二、政府预算与我国和谐社会构建的现状分析

众所周知，我国经济发展已取得可喜佳绩，但在社会和谐中还有诸多问题。比如，人与自然方面，环保投入的预算约束力度不够，太湖蓝藻事件使百亿治污蓝藻投入演化为蓝藻寓言，百亿投入太湖治污16年功败垂成；全国七大水系两个重度污染问题；政府采购强制选用节能降耗产品等等。又如，人与社会方面，总理讲，社保资金是高压线，任何人无权挪用，而上海挪用事件；公款吃喝玩乐屡禁不止，各种会议泛滥成灾，政府兴建的各种培训中心、会议中心、疗养中心及其附属的宾馆饭店多如牛毛，这都已成为我国财政资金的一个巨大漏洞。此外，建设领域的浪费也不容忽视，各地项目单位基建概算编制中高估冒算现象严重，尤其是重复建设、盲目建设带来的损失浪费更是惊人……仅公车一项的消耗我国每年已超过2000亿（北京晚报07年6月11日19版报道）。

以上问题，从政府预算角度看，实际上就是没有“管住政府的手”，没有界定好政府的作用以及作用范围，可以归纳为两种表现：政府的缺位和越位。政府的缺位就政府在其资源配置的有效区域供给不足，政府该管的、本属于社会公共需要领域的事没有管或没有管好；政府的越位与政府缺位对应，即政府向资源市场配置的有效区域延伸过多，也就是财政管了不该管的、不属于社会公共需要领域的事。

政府预算的越位和缺位就是在资源上的市场配置和政府配置的错位，其实质是政府预算约束的软化。政府预算约束软化的主要原因有：（1）预算理念落后。传统预算理念认为，政府预算只是通过公共选择这种非市场机制来完成资源配置的一种资源配置过程。强调预算资金的投入、分配、使用而较为忽视预算资金的使用结果，导致财政资金的乱投资和重复投资，甚至有些政府领导在决策时只管眼前政绩不顾长远利益，只管局部佳绩不顾整体利益。（2）预算年度不合理，预算执行控制不严。现行《预算法》第十条规定：“预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。”而各级人大通常在当年的三月份审议通过预算，在此前的一段时间内，政府开支完全不受预算的制约，许多资金是按上年度支出水平进行预拨，有一些专项支出甚至当年难以完成,只能结转到下一年度执行。此外，政府对于执行预算的态度很不严肃，常常“严预算，宽追加”。

（3）事权不明确。事权不明确就是各财政主体的责权利关系不明确，主要表现在四个层次上：第一层次是国家与市场的事权不明确。政府在市场有效的领域没有很好地退出，在市场失效的领域不能准确及时介入。第二层次是中央和地方的事权不明确。西方财政理论认为全国受益的公共产品应由中央政府提供，地方受益的公共产品由地方政府提供，由此而确定双方的职能范围和事权界限。而我国由于受益的多重性和交叉性，目前尚没有一个合理划分中央与地方事权关系的准则，使得我国长期以来财政收入和财政支出的比重严重不匹配。第三层次是地方与地方之间的事权不明确。根据“受益原则”，谁受益谁掏钱，收支对应、事权财权对应。而我国目前的分税制实际上只分了中央与省级，省以下还是“分成制”，分税制还要继续下延，以建立完整的地方体系。下延到哪一级要在事权明确的基础上再根据有利于税法统一、便于税收征管等原则确定。第四层次是财政机构之间的事权不明确。在我国，庞大的财政组织体系内职能和事权范围尚未合理界定。（4）财政资金管理体制和机制不健全。主要表现在：①我国财政收入的主导部分是税收收入，而税务部门看重取得收入多寡而忽视其取得成本，忽视对财政资金的追踪问效；②对财政资金支出的方向、结构控制不严，大量的重复与无效投入并存，浪费严重；③另外资金下拨环节较多，资金被截流、挤占、挪用现象严重，极易滋生腐败；④我国现行转移支付形式除了专项补助外，其他都是无条件财政转移支付，中央政府对如何使用转移支付资金没有明确的规定，其使用权完全掌握在地方政府手中，这样，地方政府处于简单的收入接受者的地位，在资金的使用上往往不关心支出的方向、数量和效率，无效投入和浪费严重，同时中央政府也无法实现通过转移支付制度实施国家产业政策和调节地方政府支出行为的目的。

三、完善政府预算，促进社会和谐发展

1.界定政府预算功能，增强政府预算功能实现的可操作性

王玮同志在《政府预算改革：我国构建公共财政框架的关键》一文中指出“从根本上看政府预算制度就是市场对政府活动进行约束和限制的基本途径”。回顾我国经历的1980年、1985年、1988年和1994年四次重大政府预算收入改革及1998年底中央正式提出以建立公共财政为财政体制改革目标模式的政府预算支出管理，到近些年的国库集中支付、政府采购、部门预算以及2007年7月起中央预算单位公务消费试点刷卡的启动可以看出，我国政府预算理念从重收入的传统预算管理理念正逐步向重支出及产出（效益）的现代预算理念转变，但政府预算制度应该在什么范围内发挥作用、如何发挥以及发挥作用的时效性还研究不够。对此，一方面，应在加大理论研究力度的同时，结合我国实际情况向其他国家学习有关经验，在政府预算功能实现的可操作性上努力，以期尽快实现我国政府预算改革的目标，发挥政府预算在和谐社会构建中应有的作用；另一方面，要加强立法，尽可能明确事权，在市场有效的领域让政府彻底退出，同时，下放事权，地方政府能够管好的中央政府就要放权，部门能够管好的中央政府也要放权，将中央政府的事权重新界定为管理者，而非实施者。

2.建立公共财政，强化政府预算约束的主体意识

从近期政府预算各项支出及总支出可以看出，当前政府已经注意到重点建设及投资的领域。然而，目前依然有社会保障不足、城乡收入差距扩大等等问题的出现，对此，我认为政府投入倾斜是一种政策保障，而解决问题的关键还要看投资效果及效益，因此，需要建立良好的监督机制。政府预算收入和支出的联结点是编制预算的收支平衡总原则，收入决定支出，而政府预算收入的主导部分是税收收入，那么纳税人来监督、约束政府预算应是理所当然的事。由此可见，建立公共财政、阳光财政增强政府预算的透明度，增强纳税人监督财政预算的主体意识，由纳税人通过对政府提供的公共物品的合意度来评价、约束政府行为是当前解决政府预算约束软化的根本途径。

3.通过滚动预算编制方法，改变预算年度，采取标准周期预算管理

要使政府预算真正起到“预”算的作用，至少要实行以下两种改革方案中的一种：或者改变预算年度的起始时间，从日历年度的7月1日起到第二年的6月30日；或者改变各级人大的会期，从每年春季改到秋季，提前审议通过下一年度的政府预算。而且，要把预算通过后的“预算一年”提前到预算通过前，事先制定出各单位分项目的预算，再将详尽的单位预算汇总成政府预算提交人大审议通过。

预算管理周期从时间上划分为三个阶段：（1）“预算编制阶段”。从每一预算年度前一年的年初开始至次年年末，编制预算期限为12个月，以季度滚动，主要任务是对上年预算执行结果进行分析总结和绩效评价，结合本年度预算执行情况，测算下一年度预算收支规模和增长速度，据此编制下一个预算期的预算。（2）“预算执行与调整阶段”。从每一预算年度的年初至年末，历时12个月，主要任务为组织执行本年度预算、分析执行情况并办理调整变更手续。（3）“财政决算阶段”。从每一预算年度终了后的下一年初开始至六月末结束，期限为6个月，主要任务是组织编制决算草案，按规定程序报批，并在决算基础上对预算执行结果进行分析和总结，作为编制下一年度预算的依据。因此，我认为在同一预算年度内，通过滚动预算编制方法，使得不同预算管理周期的三个阶段同时并存，动态观测预算执行情况，适时调整预算，使追加预算、核减预算有所依据，从而增强预算执行的严肃性。

4.加强管理，强化预算约束

首先，完善公共支出预算执行中的控制监督。要逐步建立起立法部门、财政部门、审计部门、主管部门和各单位内部不同层次的控制监督体系和监督制度。其次，加强预算执行情况的信息反馈，建立严格的报告制度。主要包括：各单位要按规定定期向主管部门报送本单位预算执行的报表和详细的文字说明材料；各单位要按照本级政府财政部门规定的期限，向本级政府财政部门报送本部门预算执行情况的报表和详细的文字说明材料；财政部门要每月向本级和上一级财政部门报告预算执行情况：各级政府要在每一预算年度内至少两次向本级人民代表大会或其常务委员会报告本级总预算的执行情况。

和谐社会离不开和谐财政，和谐财政离不开政府预算。可见，政府预算问题决不仅仅是个无关紧要的数字汇总问题，而是关系到民主制度是否名副其实的大问题。没有预算的政府是“看不见的政府”，而“看不见的政府”必然是“不负责任的政府”。因此，政府预算改革的目的就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”。“看得见”，民众才有可能对它进行监督。而建立公共财政增强政府预算的透明度，是民众监督政府预算行之有效的途径。

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