从城乡一体化建立看农村税务改革

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摘要：通过对农民负担问题的现状、原因进行分析得出以下结论：农民负担沉重的根源在于"农村社会"与"城市社会"的相互隔离。要减轻农民负担，增加农民收入，适应加入WTO以后的激烈竞争形势，必须走城乡一体化的道路。在此基础上，提出了对农村税费改革的构想，统一城乡工商税制，在农村推行所得税、改革行政收费制度和改革农村财政管理体制。

关键词：农民负担；农村社会；城市社会；城乡一体化；农村税费改革

我国已于2001年正式加入WTO，按照谈判协议，我国在农业市场准入方面承诺要降低农产品关税，开放农业市场，拆除非关税壁垒，消除国营垄断等。毫无疑问，这将给国内农产品市场以及农业生产带来极大的冲击。其负面影响将表现为：国外农产品将大量进入我国市场，势必会部分替代国内农产品，从而冲击农业生产，并波及到农民的就业；由于国外粮棉油糖等农产品价格较低，一旦进入我国市场，就会给同类产品造成竞争压力，迫使其压低价格，因此将导致农民收入减少；按照WTO贸易规则的要求，国内实行的一些阻碍农产品自由贸易的政策措施必须废止，从而限制了政府对国内农业的支持和保护的余地。

综上所述：加入WTO后农村形势将更为严峻，对已经负担沉重的农民来说无疑是雪上加霜。有鉴于此，笔者对农民负担问题进行了分析，并提出了一孔之见。

一、目前我国农民的税费负担现状及原因分析

概括起来，当前我国农民负担主要包括以下几方面的内容。

1．税收负担。包括从事农业生产的农民所承担的农业税收以及从事乡镇企业生产经营的农民所承担的工商税收。

2．合同内负担。合同内负担即是我们通常所说的"村提留、乡统筹"。

3．价格负担。即农民出售农产品时低于其价值，购买工业产品时高于其价值的损失部分。

4．制度外负担。包括各种针对农民的乱收费、乱罚款、乱摊派。

在农民所承担的诸种负担中，要数合同内负担和制度外负担最为沉重，农民对这两种负担的反响也最为强烈。有资料表明，农村非税收入除1992年和1993年略有下降外，其余年份均一路攀升，从1991年的392亿元上升到1998年的850亿元。

那么，造成农民负担沉重的原因何在？笔者认为，从根本上说，在我国长期存在的两个社会??"农村社会"和"城市社会"的相对隔离是造成农民负担沉重的症结所在。农村社会和城市社会隔离的表现及其造成的后果主要为以下几点：

第一，城市和农村实行着两种截然不同的公共分配制度。以国家对教育的投入为例，目前，国家每年几百亿元的教育经费几乎全部用在城市，城市学校的一切开支经费是由国家财政拨款的。1985年以前，国家财政每年还有对农村每个中学生31．5元、小学生22.5元的教育拨款。1985年国家取消了这笔财政拨款，改由农民自筹经费办教育，乡村两级教育经费由农民上交教育附加费提供，农村学校改扩建也是由农民集资进行的。仅农民每年负担的教育经费就达300－500亿元。教育设施和师资力量的限制，直接造成了城乡居民受教育水平的不同。一个简单的道理，受到良好教育的人更有机会谋取好的就业职位，从而使生活条件得以改善，反之则更穷。

至于公共设施方面，情况也是如此。国家每年上千亿元的财政开支用于城市基础设施建设，而农村享受到的极少，农村的基础设施建设、公益设施建设不得不从农村企业、农民头上摊派、集资、收费甚至罚款来解决。毫无疑问，这也给农民造成了极大的负担。为什么城市居民依法纳税后，能够享受到政府提供的公共产品和公共服务而无需额外缴费，而农民却要额外交纳统筹费？其实答案很简单，那就是人们的传统观念已经根深蒂固，即围于时期形成的农村公共事业农民办的传统观念！而深藏于背后的症结却是农村社会和城市社会的分隔。

城市居民和农村居民本应是平等的，公民依法纳税后，政府就应当承担起向纳税人提供公共产品和公共服务的义务。改革之初及随后的十几年，国家的财力十分有限，主要用于城市建设无可厚非，但现在情况不同了，我们国家的财力开始丰厚，完全有能力而且也应该大力支持农村公共建设。虽然说近几年来，为了切实减轻农民的负担、促进农村经济的发展，政府也为农村作了许多实实在在的事，比如农村电网改造、要求各地切实减轻农民税费和税外负担等等。但是，我们不能回避的事实是：尽管农民的生活水平在逐步提高，但是城市和农村的差距却在进一步拉大。2000年，中国城乡之间的人均收入比已达2.78，而世界上绝大多数国家的该比例都小于1．6。目前的城乡收入差距已远远超过了农村改革以前的水平。城市居民依法纳税后在享受政府提供的公共产品的同时，农村居民却在依法纳税后还要自掏腰包购买"公共产品"，这是农村税收收入分配极不规范的表现。

第二，现行的农业税类是专门针对农村社会而设的。并非说不应对农业征税，而是现行的农业税制极其不合理，这主要表现为如下几点：

（1）现行的农业税以核定的常年产量为计税依据，且只在生产环节，而不是在商品流转环节征收，即不是对转化为商品的农产品征收，因而其计征基数中包括了农民的自食粮食，农民要为自食的口粮纳税。

（2）农业税名义上是税，其实质却相当于"地租"，是农民取得土地使用权后所缴纳的"租金"。它以常年产量为计税依据，在丰收情况下，农业税不会增加；而在歉收情况下，农业税也不会减少。地租性质的农业税实质上规定了农民种不种地都必须交纳地租，这实际上已用地租将农民束缚在田地上。这既不利于农村劳动力的自由流动，也产生了税收不公平的问题。试问，亏损的企业需要交纳所得税吗？答案是否定的，那么不种地的农民为什么要交纳地租？这就是税收不公平的问题。

（3）具有所得税性质的农业税不允许扣除必要的农业生产成本，这与企业所得税相比较，问题就尤为突出。企业所得税是就企业在一定时期内实现的生产经营收入扣除为取得这些收入而支出的成本费用以后的余额征收。同样道理，农民使用土地进行农业生产，除了土地这一资本品以外，还要投入种子、化肥、农药等生产资料。这些投入实质上就是农民生产农产品的资本品投入，理应在征税时扣除，但是现行农业税却不允许作这种扣除，农民要为自己的资本投入承担较重的税收，这与"税不蚀本"的基本原则是背道而驰的。

第三，近年来我国已在不少地县实行农村税费改革试点，这虽然在一定程度上减轻了农民的负担，但是也暴露出一些新的问题，尤其是农村居民和城市居民在享受政府公共产品和公共服务方面存在的差别依然得不到解决。以四川成都市双流县税费改革为例，双流县实行税费改革后，农民负担大大下降：农业承包人口人均负担减少57.2％，由1100元减为470元，平均每亩减少633元。亩均负担减少56．8％，由118无减少为51元，平均每亩减少67元。

双流县税费改革取得的成效是十分明显的，但也引发了一些新问题：1）由于财政收人的减少，从而影响到了基础设施建设和公共事业发展；2）没能解决税费负担不均的问题，一方面表现为种地农民和不种地农民税负不公；另一方面表现为城郊农民土地少，负担轻，边远山区人均土地面积多负担重，即出现了地域税负不公的现象。

所有这些问题的产生都缘于现行税费改革的不彻底，没能触及到问题的根本，即农村社会和城市社会的隔离问题。

二、按照城乡一体化的思路，重构农村税费分配格局

既然农民负担沉重的根本症结在于农村社会和城市社会的隔离，那么，解开这个症结的根本出路就只能是将城市社会和农村社会合二为一，即走城乡一体化的道路。

所谓城乡一体化是指这样一种状况：城乡社会经济自然资源统一规划利用，其实质是城乡资源的重新配置和优化组合，其最终结果是不存在传统意义上的农村，自然村不再被保留，所有的人口实行统一的社会、政治政策。

在我国，实行城乡一体化具有重大的意义；第一，有利于国民素质的整体提高。如前所述，长期以来，由于国家对城市和农村采取了两种截然不同的公共分配制度，在教育方面，由于农村受到教育设施和师资力量的限制，导致农村教育质量普遍低于城市教育质量，从而影响到国民的整体素质。实行城乡一体化后，国家将对城乡教育一视同仁，农村教育设施和师资力量必将大大得以改善，有更多的农村人口将接受更高水平的教育。毫无疑问，这将推动我国国民整体文化素质每一年都上一个新台阶。第二，从经济意义上看，有利于劳动力资源的有效利用。目前我国农村的现状是人多地少，农村存在着大量的剩余劳动力资源。城乡分割的格局限制了农村劳动力的自由流动，大多数农民只能选择靠有限的田地过活，而过多的剩余劳动力附着于有限的田地上导致了农村生产的低效率，从而进一步加剧了农民的贫困。虽然说在城市也存在大量的失业，但不容回避的现实是城市存在大量的岗位无人问津（这些岗位大多报酬较低，劳动强度较大）。如果实行城乡一体化，提供给农村居民以平等的就业机会，城乡居民在广泛的领域竞争岗位，那么必将有更多的农民在城市获得就业机会，一则可以解决农村剩余劳动力问题；另一方面也可以在劳动力市场形成更优的、多层次的竞争态势，从而加快劳动力大市场的形成。

既然如此，那么加入WTO以后，如何按照城乡一体化的思路，对现有的农村税费体制进行改革？笔者认为，必须从以下几个方面着手。

（一）税收制度方面，应按照城乡一体化的思路，在城乡实行统一的工商税制

1．取消农业税和农业特产税，在农村推行所得税制度。我们认为应该借鉴所得税的做法??以净所得为应税所得，取消按照土地面积和常年产量征收的办法，变农业税为所得税。在计算应税所得时，应考虑到农民的投入成本，包括平均每亩所需人工、农药、化肥、种子及其他费用。在此基础上，折算出每单位农产品所需投入的成本。

对于农业特产收人，尽管农业特产品种类繁多，但在计税时也应扣除其生产成本（不同的农业特产品成本会有不同），只对净所得征税。

税率设计方面，建议采用比例税率。因为是对净所得征税，所以应在全国统一税率，笔者的建议是采用30％的比例税率，与企业所得税持平。征收方面，考虑到农村农民分散经营的特点，对农村所得税的征收应放在收购、加工环节征收。

对于牧业收入，考虑到大部分牧区处于祖国边疆，从事畜牧业生产的基本上是少数民族，除了对牧业收入采用征收所得税的原则不变外，各地可以根据其实际情况自行确定所得税率。

此外，农牧产品（包括农业特产品）销售均具有商品流转的性质。一体化的城乡就应有一体化的工商税收，所以，我们认为应对农牧产品的销售征收增值税。农产品经营单位在要求抵扣增值税进项税额时必须能出具增值税发票，否则不予抵扣。这里有一个问题，绝大多数农牧产品的销售者并不能开具增值税发票，解决的办法是在收购时由税务部门代开增值税发票。

2．完善现行增值税制度。在我国推行消费型增值税是大势所趋，但在目前尚没实行消费型增值税的情况下，却有必要完善与农业有关的增值税制度，以减轻农民的负担。

具体措施是对农业生产资料实行增值税零税率政策，在农业生产资料进入农业生产环节前退还各加工环节的增值税，使农业生产资料以不含税价格进入农业生产领域。

3．加快财产税的改革，将财产税扩展到农村。现行财产税类中房产税的征税范围，只限于城市、县城、工矿区的房产，新的房产税征税范围应扩展到农村。这主要是因为农村工业和副业近年来有较大发展并具有一定实力，有些地区与城镇相差无几，对这部分房屋产权所有者征税，纳税人具有负税能力，同时有利于企业之间的平等竞争。另一方面，虽然我国农村农民依然是弱势群体，人均收入比城市要低很多，但是我国农村收入分配格局也呈现出两极化：一方面，不同地区农村农民收入分配极不均衡（见表1），2000年，东、中、西部农村人均纯收入之比为2．12：1．41：1，收入最高的省和收人最低的省之间的收入差距也逐渐扩大，2000年为4．2：1（上海与西藏）；另一方面，即使在同一地区，不同社会阶层（高收入阶层为农村的私营企业主、乡镇企业管理者，低收入阶层为纯农业劳动者阶层）收入分配也极不均衡，亟待调节。在农村实行所得税的同时，有必要将财产税的征收推向农村，以调节农民在财产拥有上的差距。

表1我国农村居民家庭人均年收入单位：元

┌──┬────┬────┬────┬────┬────┬────┐

││1985年│1990年│1995年│1997年│1998年│1999年│

├──┼────┼────┼────┼────┼────┼────┤

│上海│805．92│1907．32│3436．61│4345．61│5406．87│5409．11│

│江西│377．31│669．9│1218．19│1537．36│2048│2129．45│

│贵州│287．83│435．14│786．84│1086．62│1334．46│1363．07│

└──┴────┴────┴────┴────┴────┴────┘

资料来源：《中国统计年鉴（2000）》。

此外，需要补充的是，对于农村私营企业、集体企业应征的各项税收应与其他企业一视同仁，不应有异而违背税收的公平性。

（二）行政收费制度方面的改革

1．为保证城乡财政一体化，应比照城市收费制度的办法，划定农村应保留的规费及国有资源使用费的范围和收费标准，并将其纳入统一的国家预算管理之中。

2．废除现有的乡镇"五统筹"制度和农民义务工制度，变"两工"（即农村积累工和义务工）的无偿使用为有偿使用。鉴于农村"三提留"是为发展集体经济和农民集体福利的需要而设置的基金，其性质属于农民集体经济所有，不属于国家财政性资金，所以有必要将"三提留"的决策权和使用监督权交由农民集体民主决定。

（三）农村财政管理体制方面的改革

乡镇一级事权与财权的不对称导致了对农民的不合理收费的产生，最终的结果是农民的负担沉重。所以实现城乡一体化的着力点应该是转换乡镇政府职能，明确划定乡镇一级政府的支出范围，并保证乡镇一级政府实行其职能所需的足够财力。为什么那些税费改革试点后的县基础设施建设和公共事业发展受到了影响？其根本原因在于没有在全国范围内将农村和城市作为一盘棋考虑，将农村公共分配与城市公共分配分割开来，所以有必要健全现有预算制度，将全部财政性收支纳入预算内统一管理，使农村公共分配与城市公共分配融为一体，从而使农村公共分配关系规范化。

三、结语

减轻农民负担、增加农民收入，在农村大力推行税费体制改革就如同是一个浩大的系统工程。构建系统工程的过程中遇到的阻力无疑将是巨大的，尤其是来自既得利益团体的阻力最大。但只要政府部门、财税部门及社会各界共同努力，高质量"系统工程"的完工一定指日可待。