深化农村税务改革的几个制度取向

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文章内容：内容提要:本文总结了安徽省三年农村税费改革的实践经验,并据此提出了当前农村税费改革面临的主要问题以及近期和中长期的政策选择:(1)改革行政事业单位管理体制,降低公共成本;(2)取消农业税,消除农民税收负担;(3)推进体制和制度创新,增加农民收入。

关键词:农业农村农民税费改革轻税减负

党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标。而全面建设小康社会,最繁重、最艰巨、最迫切的是要抓住我国经济发展中的薄弱环节——减轻农民负担,增加农民收入。深化农村税费改革是全面建设小康社会的必然选择。

一、对农村税费改革后安徽省农民减负情况的简要分析

2000年,按照中央的决策部署,农村税费改革试点工作在安徽省全面推开。经过安徽地方各级党政领导和有关部门的共同努力,农村税费改革3年试点预期目标基本实现。但从改革总体上看,尚存在深化和完善的空间,主要表现在以下三个方面:

1.农民负担大幅减轻,但减负仍有空间。1997年以来,我国农民收入增长缓慢、农民负担有所加重。为保持农村经济的持续发展和社会稳定必须减轻农民负担,促进农民增收。根据安徽省有关部门的初步统计,税费改革前的1999年,安徽省农民人均负担的农业税、农业特产税、屠宰税、乡统筹、两项村提留、教育集资等政策性税费负担合计为109.4元,经税费改革后,2001年安徽省农民人均负担的农业税、农业特产税及其附加降为70.4元,人均减少39元。如果加上被取消的各类政府性基金、达标升级费用和集资、摊派等收费项目,总体上农村税费改革使全省农民减负总额在100亿元以上,人均减负约200元。农民负担的减轻,意味着农民收入的大幅度增加。具体情况见表1:

表1农村税费改革后农民减负及其对农民增收的贡献率

┌──┬─────┬─────────────────┬─────┐

││改革后农民│改革前后农民人均纯收入增加额(元)│减负对农民│

│项目│人均负担减├──────┬─────┬────┤增收的贡献│

││少额(元)│改革前收入│改革后收入│增加额│率(％)│

│││(1999年)│(2001年)│││

├──┼─────┼──────┼─────┼────┼─────┤

│数额│200│1900.2│2020│119.8│167│

└──┴─────┴──────┴─────┴────┴─────┘

从表中可以看出,19992001年安徽省农民人均纯收入的增加完全得益于农村税费改革减负的成果。但政策减负仍有空间。

2.农民负担简洁明了,但政策还需完善。从安徽省农村税费改革内容来看,通过“三个取消、一个逐步取消、两个调整、一项改革”的实施,基本确立了以农业两税及其附加和“一事一议”筹资为主要内容的新的税费制度框架。这使农民负担由繁变简,政策透明度高,群众容易把握。但是,政策还有待完善:(1)改革后把地税人费全部锁定在土地上,以土地负担来取代农民负担,导致拥有较多土地的农民负担较重。如,二、三产业收入较少,承包土地较多的边远地区农民交的农业税收多;而人均耕地少,以从事二、三产业为主,相对富裕的城镇郊农民负担反而很轻,形成了“穷人替富人纳税”的不合理情况。(2)农业税收政策本身不合理。由于农业税和农业特产税在计税对象、计税价格和税负等环节上存在一些不协调,尤其是农业特产税实行据实征收,造成计税依据难以确定,政策执行随意性较大,且税负相对较重。

3.农村分配关系初步理顺,但约束机制还需强化。农村税费改革在对涉农收费进行重大调整,建立较为规范的农村分配关系的同时,还将改革延伸到机构精简、教育和村镇布局调整等方面,这就从制度上和体制上根治了多年来农村收费混乱的顽症。但改革仍有反复,经省农委和省农民负担监督领导小组两次重点调查发现:(1)几乎所有农村中小学都存在擅自提高收费标准、扩大收费项目等现象。(2)农民建房收费部门多、收费数额高、收费项目乱。(3)农电、身份证、计划生育等收费标准超高且搭车乱收费。这些现象的存在,说明还需加大农村税费改革的督查力度,同时也需要对此类问题产生的根源加以认真剖析。

二、深化农村税费改革的近期政策选择

1.进一步强化减负工作领导责任制和责任追究制。要充分认识农村税费改革的复杂性、艰巨性和长期性,树立长抓不懈的观念。进一步强化减负工作领导责任制,不仅要党政一把手负总责,还要求所有涉农管理部门的一把手具体负责,以建立层层负责的领导责任体系。对于政策执行不力或乱收费等问题,要坚决实行责任追究制,确保农村税费改革政策继续平稳运行。

2.进一步完善农村税费改革政策。农村税费改革的最大目的就是农民减负。为此,要按照轻税政策和农民负担均衡的原则,以农民收入为课税对象,调整农村税费改革政策内容:(1)完善农业税计税土地面积和计税价格。农业税计税土地面积,总体上应继续坚持以二轮承包土地为依据。对于近几年来农民多次反映的土地不实问题,可通过召开农民、村干部、土地部门等在内的座谈会等形式,在认真核实的基础上给予调整。农业税计税价格,应继续执行由省级人民政府统一制定的政策,但制定价格的依据可按略低于当年本省粮食市场价格,一年一定。(2)农业特产税归并到农业税。从有利于调整农业产业结构、调动农民生产积极性和减少税收征收工作难度出发,可考虑将农业特产税归并到农业税中去。在归并中,为体现不同农产品的差别负担原则,应根据市场收益情况,制定相应的税率。税率设计要总体上低于现有水平。(3)制定不同从业农民税费负担的均衡政策。省政府要根据税费改革后农民负担总体情况,制定出新的农民负担人均最高控制标准,对于超出最高控制标准的部分,应通过税收减免或返还等政策,给予税收补助。(4)改革税收征管体制。结合乡镇机构改革,将农业税收征收机关与国、地税征收机关进行合并。这样,既可以形成合力,提高税收征管效率,也有利于税收征收机关进行个人税负分析,执行税收减免和优惠政策。同时,要大力推行协税护税网络建设,保证税收应收尽收。

3.建立全方位的农民负担监督体系。(1)要以各级纪检、监察部门为依托,公布举报电话和成立统一的受理机构,专门接受农民的投诉和举报,并赋予受理机构相应的查处权。(2)要将政策交给农民。为进一步提高政策的透明度和执行度,要将政策连续编号、编印成册,免费一家一份送到农民手中,便于农民监督收费行为的合法性。(3)统一税费管理。严格执行“收支两条线”,将所有税费回归财政预算管理,接受财政部门监督。

4.继续深化配套改革。要按照“三个确保”(确保农民负担不超过1997年水平、确保农村义务教育投入逐年增长、确保基层组织正常运转)的总体要求,继续推进县、乡、村政府职能转变、机构重组和事业单位体制改革,精简机构,精简人员。

三、深化农村税费改革的中长期政策选择

(一)改革行政事业单位管理体制,降低公共成本

1.改革的必要性。我国现行的行政事业单位管理格局是新中国成立以后逐步建立起来的。这种格局不仅难以适应社会主义市场经济发展的要求,也是加重农民负担的主要源泉和“三个确保”难以落实的真正原因。从中长期看,必须大刀阔斧地进行行政事业单位管理体制改革。这是降低行政成本、进一步减轻农民负担绕不过去的“结”。

2.改革的主要内容和目标。省市以下公共行政和公共事业体系的改革,要重新界定职能、整合机构,减少层次,改革用人机制,建立符合社会主义市场经济发展要求的功能合理、廉洁高效的公共行政和公共事业体系。改革的具体目标见表2:

表2安徽省市以下公共行政和公共事业体系改革主要目标

┌───┬────┬───┬──────────────────────────┐

│类别│级次│数量│机构配置│

├───┼────┼───┼──────────────────────────┤

│││由现有│政府办、人事、经贸、财税、农业、工商、公安、法│

││市级│17个改│院、检察院、司法、教育、科技、文件、卫生、社会保障、│

│││为10个│资源保护等20个左右│

│├────┼───┼──────────────────────────│

││县(市、│由现有│政府办、人事、经贸、财税、农业、工商、公安、│

│公共││106个│法院、检察院、教育、科学文化、卫生、环境保护等│

│行政│区)级│改为│16个左右│

│体系││60个││

│├────┼───┼──────────────────────────│

││将乡镇改│由现有││

││为县派驻│1853个│党政、财贸经济、公共事务管理、科学文化、社会治│

││机构│改为│安综合治理等5个办公室左右│

│││1000个││

└───┴────┴───┴──────────────────────────┘

┌───┬────┬───┬────┬─────────────────────┐

│类别│级次│数量│编制│备注│

├───┼────┼───┼────┼─────────────────────┤

│││由现有│平均每个│1.各单位后勤、财│

││市级│17个改│部门30│务集中;│

│││为10个│人│2.县级组织、宣传、│

│├────┼───┼────┤政法等党委部门与政府│

││县(市、│由现有│平均每个│有关部门合署;│

│公共││106个│部门25│3.区级机构数定在│

│行政│区)级│改为│人│10个;│

│体系││60个││4.村、组按照40％│

│├────┼───┼────┤幅度精简。│

││将乡镇改│由现有│││

││为县派驻│1853个│平均每办││

││机构│改为│6人││

│││1000个│││

├───┼────┴───┴────┴─────────────────────┤

│公共事│按照公益性、准公益性和盈利性三个标准,将盈利性事业单位全面推向市场│

││;对于保留的公共事业部门,取消级次,实行优化组合,实行全员聘任制,│

│业体系│力求将公共事业部门财政供给人员减少40％以上。│

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3.改革的可行性。上述改革时机是成熟的,条件是具备的。(1)县、乡村交通、通讯等基础设施建设大为改观。(2)中央对行政事业单位体制改革已有要求,社会各界对行政事业单位体制改革认识也较为统一,但要同时妥善处理好再就业和社会保障问题。(3)安徽省一些地方的做法已经积累了成功经验。

(二)取消农业税,消除农民税收负担

1.实行国民待遇,消除农民税收负担。长期以来,我国在一些具体政策上,对农民存在着明显的政策“歧视”倾向,拉大了城乡居民收入的差距。2000年,城乡居民收入比达到了2.79:1。如果考虑到城市居民还享有的各种显性和隐性的补助,差距更大。世界银行(1998年)在一份报告中认为,中国城乡居民真实的收入比有可能达到5:1。很显然,农民与城镇居民存在着巨大的国民收入待遇差别。同时,城乡居民在承担的国民税收负担上,差异也是十分显著的。以安徽为例,按月税收负担率来分析。具体见表3:

表3城乡居民人均月税收负担率单位:无、%

┌───┬───────────────┬───────────────┐

││农村居民人均月税收负担率│城镇居民人均月税收负担率│

│项目├────┬────┬─────┼────┬────┬─────┤

││月收入│农税负担│税收负担率│月收入│个税负担│税收负担率│

├───┼────┼────┼─────┼────┼────┼─────┤

│数额│168│5.87│3.49│472│0│0│

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注:为便于比较,农村居民人均税收负担率,主要是根据农民承担的农业税收来测算的;城镇居民人均税收负担率,主要是根据城镇居民承担的个人所得税来测算的。

2.取消农业税,把“三农”问题放在更加突出位置。我国是13亿人口的大国,其中农业人口占到60%以上。农业、农村、农民问题,是我国政治、经济生活中事关全局的问题,尤以农民问题最为突出。从今后一段时期看,农民收入增长缓慢问题将是我国经济和社会发展中最大的问题。因此,取消农业税,增加农民收入,既是农村税费改革的进一步深化,更是落实“三农”问题改革思路的实实在在的行动。

3.加快体制改革促进经济发展,增强财政的承受能力。作为地方财政收入的农业税收取消后,对地方财政影响很大。按照2001-2002年实绩,将直接减少安徽省地方各级政府财力约35亿元。但从经济中长期发展和体制改革看,取消农业税制是切实可行的。(1)按照安徽省财政后五年发展规划,随着经济的发展,地方财政收入的增加将弥补取消农业税后这一财力减少的损失。(2)深化粮食流通体制改革、构建公共财政体制框架等,也将为弥补财力缺口开辟新的资金渠道。(3)行政事业单位管理体制改革的推进,将进一步削减地方财政支出。(4)国家财政的强大及其对地方财政转移支付力度的加大,地方财政完全具备了承受这一改革的能力。

(三)推进体制和制度创新,增加农民收入

1.统一城乡差别政策。农村劳动力过剩是今后很长一个时期内我国发展农业、农村经济最大的问题。农村劳动力不转移,农业规模经营无法积聚,农业科技无法推广,农业效益无法提高,农民收入也就无法增长。这就需要把加速农村劳动力转移作为发展农业、农村经济的首要前提和重要任务来抓。根据当前我国农村劳动力流动的状况,可以考虑在立足现实的基础上:(1)对于当前一部分已经在城镇能够维持自己生存和谋求更大发展的农村劳动力,政府要尽快在城镇户籍、住房、社会保障、子女上学等方面为他们提供“一条龙”便民服务,让他们尽快在城镇安家落户。(2)要制定统一的城乡人口户籍、教育、住房以及劳动力就业政策,消除对农民的政策歧视,拓宽农民在城镇的就业面。(3)农民在城镇就业的同时,政府要有意识地鼓励、引导他们有计划地参加技术培训和业余学习,不断提高他们的技能和适应城镇生活的能力。

2.积极尝试土地流转制度改革。据我们调查,当前农村青壮年劳动力基本上在外打工,而将农活承租给他人。这说明尝试农村土地流转制度改革具备了现实基础。至于具体的土地流转方式,至少包括短期承包、长期承包、让度土地使用权、土地集中、土地投资、土地置换等多种方式。无论采用哪一种土地流转方式,都是对农村生产力和生产关系的又一次解放,将会极大地提高土地规模效益。作为政府要顺应这种发展趋势,在遵循农民意愿的基础上,积极引导,开展试点,并逐步建立起科学、规范的土地流转制度。

3.推动农业经营体制改革。科技兴农,是改造传统农业,实现向现代农业转变的根本途径,是新形势下提高农业比较效益,增强我国农业国际竞争力的根本举措。为此需要进一步推动农业经营体制改革,创新农业生产方式,培育农产品品牌,延伸农业生产链条。(1)推动农业科技体制改革,督促农业科研院所和农业科技人员承包土地,推广新品种、传导新技术、造就新农民,建设现代农业。(2)推动生产、加工和流通体制改革。促进农业生产、加工、销售的一体化运作。一方面要出台优惠政策,鼓励农口企业实施公司加农户经营模式,以农业产业化推进农业工业化,提高农业综合效益。另一方面,要积极扶持农民协会的壮大和发展,健全农协功能,实现农业生产与市场的对接,推动市场农业发展。

4.建立贫困农民补助制度。农业是弱质产业。不仅农产品生产表现出较大的脆弱性,农民本身也是“弱势群体”。在加入WTO以后,我国农业发展面临的市场风险明显加大。为此根据加入WTO的新形势,支持和保护农业,要做到“一个弱化、一个强化”。即弱化对农产品流通环节的保护,强化对农产品生产环节的保护。从中长期看,要将现有的粮食风险基金、财政扶贫资金等归并建立起财政补助贫困农民资金,并建立起科学合理的农民补助制度体系,规范运作。在此基础上,各级财政应调整支出结构,逐步壮大财政补助资金规模,切实发挥政府财政的保障力。