搅扰农村税费改革的几个重要原因

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——对四川广元地区农村税费改革的调查

[内容摘要]我们在四川广元地区进行的农村税费改革专题调查中发现,目前主要有三大问题困扰着农村税费改革:(1)以农村义务教育为代表的农村公共产品的提供缺乏必要的资金;(2)农村基层政权运转的财力不足;(3)农村基层政府庞大的债务缺乏偿还来源。对此,作者也提出了一些解决的措施。

[关键词]农村税费改革问题措施

按照中央部署,从今年起,四川在全省范围推行农村税费改革。我们利用暑假对四川省农业比重大、且十分贫困的广元市及其所辖部分县、乡进行了关于这项改革的实地调查。这项改革对于减轻农民负担、增加农民收入、缓和农村矛盾、扩大内需、缓解通货紧缩,进而深化农村经济体制、政治体制及其他相关政策都具有极其重要的意义。我们在调查中也了解到困扰农村税费改革的三大主要问题——农村公共产品和公益事业的资金短缺问题;基层政权职能行使和冗员分流问题;农村县、乡、村债务问题。客观地讲,这些问题早已有之,只不过因农村税费改革而显化、激化,并直接制约着农村税费改革的推行。

一、农村公共产品和公益事业资金短缺问题

农村公共产品和公益事业主要包括农村的基础教育、扫盲、计划生育、乡村道路、农田水利、广播电视、乡村电力、优抚定补、农村救济、五保户补助、医疗卫生等。过去主要靠农业税收、提留统筹、各种集资摊派提供资金。按税费改革方案改革后,农村只能征收农业税和农林特产税及其附加,财政收入急剧减少。尽管中央、省级财政给一定的转移支付,但仍然存在相当大的缺口。以广元市元坝区为例,2000年,征收农业税和农业特产税1057万元,屠宰税291万元,村提留(公益金、公积金、管理费)403万元,乡统筹(教育、计生、优抚、民兵训练、交通、广播、文化、卫生)381万元,教育集资1255万元,各种行政事业性收费(如国土、计生、村建、水利、教育、林业等部门收费)413万元,乡村道路集资1173万元(不含积累工、义务工),有线广播、电视转播台建设集资179万元,兴修水利集资930万元等,合计税费总额6336万元(其中农业税和农业特产税仅占总收入的16.7%),农民人均税费负担297元。改革后,农业税、农林特产税及其附加合计1476.8万元,人均69.1元。直接短收4859.2万元,扣除上级财政转移支付1388万元,缺口近3500万元。据初步估计,税费改革后,每年农村中小学教学设备维修及校舍危房改造差560万元;五保户补助,优抚定补差80万元;乡村道路改造及维修差150万元;农村卫生、计生、文化等事业费补助差150万元;乡广播事业费差80万元,总计1500余万元。此问题在其它区、县、乡也普遍存在,只是程度不同而已。据估算,改革后,整个广元地区资金缺口达3亿多,即使扣除省上的转移性支付1.3127亿,仍有缺口2亿左右。

占总人口三分之二的农民是目前我国收入和生活水平最低的群体。据国家统计局邱晓华副局长提供的数据,2001年全国城镇居民人均收入6860元,农民只有2366元(在广大中西部地区的贫困农村,农民可能只有一千元左右的收入),城乡的实际收入差距为6:1。农民收入的低微直接导致占人口三分之二的农民的商品零售额只占全社会总额的三分之一,也在很大程度上说明了我国为什么在人均GDP不足900美元的情况之下会出现内需不足、通货紧缩问题。人口三分之一、收入相对较高的城市人口其享用公共产品大部分由国家“买单”,占人口三分之二、实际收入只有城市居民的六分之一的农民,其享用公共产品却主要由自己“买单”——农村的义务教育、医疗卫生、公路交通、广播电视、电力通讯、人畜饮水、水利灌溉、社会保障及社会救济等社会公共产品和准公共产品基本上由收入最低的农民自己出资解决。以元坝区为例,2000年农民教育集资就达1255万元,占农村教育支出1704万元的72%!以至于相当部分农民子弟因为缴不起几十元的学费而辍学,相当多农民的疾病因为缺钱而得不到应有的救治……。在收入较高的城市,这些公共产品的提供,国家出资却占了很大比重。近年来又出现了与农村的贫困反差极大的举动:政府对北大、清华、人大等少数非义务教育重点高校增拨资金各18亿元、10亿元;国家公务员及事业单位连年大幅度加薪;城市大搞光亮工程、形象工程等,大把大把的钞票扔了进去。如果把这些“锦上添花”的钱用于资助农村义务教育、医疗卫生,不知有多少失学儿童可以重返校园,又有多少农民可以得到基本医疗!

二、基层政权职能行使和冗员分流问题

虽然经过机构改革,但目前各级党政机关机构臃肿、财政供养人口太多的问题仍然没有得到有效解决,经济欠发展、以农业为主的贫困地区问题更为突出,“生之者少,食之者众”,是造成农村税费沉重的重要原因。

以广元市中区盘龙镇为例,该镇级行政事业人员编制为38人(不含教师),实际上政府官员加“七站八所”总共81人,超编一倍以上。政府人头经费、公业务费等以及上级硬性规定订阅的报刊、应付上级部门各种检查和摊派、村社干部津贴等,一年需支出160万元,其来源为:各项税收70余万元,非税收入90万元。目前,因乡镇企业不景气,加之国家关闭“五小”,财政收入只能更多地依赖对农民征收税费。当地农民算了一笔帐,种一亩水稻的开支为:种子30元,化肥20元,农药40元,灌溉用水70元,农忙请人的工钱及开销200元,税费105元(亩均150元,按大、小春三、七开算),支出合计450元以上。按亩产大米680斤,每斤0.7元计算,收入为500元,收支相抵,农民忙乎一季种一亩水稻的工钱加投资收益不到50元,这还是上等田,如果是差一些的田,那就必赔无疑。种田亏本,这就是目前农村耕地大量撂荒,农民纷纷外流的经济原因。据了解,元坝清水乡农村劳动力5600多人,长年外出打工的就有4000多人;共2900余户农家中约有1000户举家外出数年不归。大量农民举家迁走,意味着什么?农村税费改革后,该镇一年的各税及其附加收入,加上级财政转移性支付总共约80万元,缺口为80万元左右,怎么办?

三、农村县、乡、村级债务严重问题

90年代后半期以来,我国基层政府普遍暴露出严重的债务问题(有人估计,目前仅乡级政府债务达2000-4000亿元),广元地区也不例外。以广元市经济状况最好的市中区为例,据不完全统计,全区1999年负债达5567万元(不包括农村合作基金会的2839万元),比当年财政收入5304万元还多200余万元,乡镇平均负债371万元。国定贫困县朝天区的情况是,2001年末,全区政府债务余额达1.66亿元(经过审计部门的专门审核),相当于当年财政收入1932万元的8.6倍!其中乡级债务为6910万元,村级债务为1450万元。据调查,债务形成的原因主要是:两金(农村基金会、供销社股金)兑付、农村义务教育普九达标、乡镇企业大量倒闭、修公路、村村通广播电视、搞政绩和形象工程、财政供养人口太多。农村税费改革前,这些债务还可以通过对农民的集资摊派慢慢偿还,改革后,农业税及附加收入尚不能满足政府机构运转和农村义务教育等公共产品的提供,何来资金偿还债务。债务中有相当部分(如两金)是欠农民的,如果债务问题不能得到妥善解决,势必影响农村的稳定,因此,有人形象地把农村债务问题比为一颗正在嘀嗒作响的定时炸弹。

四、看法和建议

我们认为,上述三大问题实际上是我国“三农”中的关键问题,当前的农村税费改革如果不能有效解决上述三大问题,被誉为“我国农村第三次革命”的农村税费改革很可能会“走过场”,至多与我国历史上的“一条鞭法”、“摊丁入地”、“火耗归公”等税捐改革一样,农民负担可能一时被减下来,但“三乱”又会很快地以种种名目死灰复燃。

(一)重构乡镇政权结构和裁减冗员

我们认为,我国现行农村体制已经不能适应社会主义市场经济体制和农业产业化发展要求,其成本大大超过了财政和农民的承受能力。只有切实解决“食之者众”,才能从根本上减轻农民负担;只有真正转变基层政府职能,才能彻底避免县、乡、村五花八门甚至莫名其妙债务的产生。从根本上讲必须通过政治体制改革,基层政权结构的重组,精兵简政,裁减冗员,使上层建筑适应经济基础。这涉及到我国的政权结构是否需要乡镇这一级,或者说是否可以用乡公所、县政府派出机构取代,彻底实行村民自治。这是一场事关农村政治社会管理体制的变革,依靠政府和占全国人口大多数的农民的力量来推动这场农村政治体制变革势在必行。

政权机构重组必然要裁减冗员,随着裁减,必然会改变一批人的命运,损害这些人的利益,弄得不好可能会影响社会稳定。为了便于改革,维持稳定,补偿这些人的损失,可考虑采取或是移植国企职工“买断工龄,下岗分流”的做法;或是给以低保,提前进入社会保障体系。同时,上级政府加大对基层政府减员的财力帮助。此外,在社会风气没有明显好转的情况下,裁减冗员,实行竞争上岗,择优录用的过程中,对可能出现的“劣材驱逐良材”现象,也必须引起高度重视。

(二)政府必须按照公平原则,切实履行农村公共产品提供的职责

农村公共产品和公益事业的资金匮乏问题,就是农村公共产品和公益事业到底应主要由谁提供的问题,以及对农民是“多予少取”还是“多取少予”的政策取向问题。长期以来,我国政府实行的是对农民“多取少予”政策。积累政策具有剥夺农民的倾向;在投资上则重工业轻农业,重城市轻农村,造成城乡分割,农村困苦。在近十多年来的财政支出分配上,发展农业支出占总支出的比重不到10%,而且大部分用于“养人”,各种支农支出真正落到农民头上的不多。

如果说工业化起步阶段的资金筹集必须更多地取之于农业、农民,那么在工业化已有较大发展,为了缓解农民困苦,克服农业和农村的衰退,则应当是工业反哺农业,城市支持农村,这是发达国家的成功之道。资料显示,目前发达国家(包括韩国、新加坡等新兴工业化国家),农民不仅不纳税,政府还给予大量的补贴。欧盟平均每公顷耕地补助为300～350美元,美国为150～200美元;我国农民不仅没有补贴,反而每公顷要缴税费250美元(按每亩税费人民币150元计算)。长期以来,政府欠农民的“债”太多,面对当前我国农村及农民的基本现状和加入WTO后我国农业面临的严峻形势,这种状况还能继续下去吗?不管是从缓解农民困苦,进而扩大内需,缓和通货膨胀矛盾;还是从社会公正、公平角度讲,现在都到了对农民实行“多予、少取、放活”政策的时候了!建议中央和省政府大幅度增加对农村基础设施建设和社会事业的投资,同时在农村实行基础教育保障制度和基本医疗补助制度,加大这方面的支出力度,使农民得到“国民待遇”。

(三)千方百计解决农村基层政府的债务问题

就县、乡、村级债务而言,其性质就是政府债务,只不过在管理和腐败方面的问题更突出一些。目前完全应当在明确界定债务边界与责任、严防新债务的发生、以及结合债务问题中腐败现象惩治的同时,对县、乡、村级实际债务余额,区别情况,严肃处理。特别是对欠贫困农民的债务部分,其不仅关系到农民经济境况的改善,还关系到农村的社会稳定,政治性很强,应当尽快想办法偿还。考虑到县、乡、村级债务数额较大、成因复杂、延续时间较长,是否可以引入处理国有银行坏帐损失的办法,或者处理国有企业债务的措施等来化解;甚至建议中央发行专项国债偿还,或者把这部分债务换成国债,分期偿还。