农村免税时期与新的课题

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内容提要：本文通过两个山区村的调查，反映了农村进入无税时代的新形势，提出的新课题：建立低成本高效率的公共服务型农村基层组织体系，扩大乡村组织运转的资金来源，明晰农村产权制度拓展财富源泉，让公共财政的阳光更大范围覆盖到村，促进全面小康社会建设。

主题词：山区农村无税时代课题

今年7月下旬，我到位于大别山老区的麻城市龟山乡新屋垸村和大块地村，对农村税费改革的情况进行了调查。这两个村位于大山深处。山村公路两旁，山峦起伏，森林覆盖；田野内，庄稼果实累累，呈现出丰收的景象。座谈的村干部和农户，他们无不对税费改革政策感到由衷的喜悦，无不对未来充满了无限的憧憬。调查表明，山村进入了无税时代，进入了反哺时代。建立低成本高效率的公共服务型农村基层组织体系，扩大乡村组织运转的资金来源，明晰农村产权制度拓展财富源泉，让公共财政的阳光更大范围覆盖到村，促进农村全面小康建设，是面临的新任务。

一、山区农村的无税和反哺时代

调查数据表明，实施农村税费改革的短短几年时间，农村税费由重到轻乃至向无税时代转变，国家开始利用工业发展反哺农业，体现了以工促农的新特点。在山区，山还是那座山，水还是那道水，但农村、农民的命运却发生了奇迹般的深刻变化。

新屋垸村有309户，1083人，有耕地面积498亩，其中水田470亩，旱地28亩，山林面积千余亩。实施农村税费改革前的2001年，全村上交的各种税费项目有14项，共计165638元，人均152.94元，加上两工，人均接近200元。2002年全村农村税费只有53118元，人均49元；2004年下降到24097元，人均22.25元。2005年全部取消农业税，农民一分钱也不交了。不仅如此，各种收费伴随着税收，也悄悄地消失了。

大块地村位于海拔千米的龟山顶峰，过去是有名的穷村。随着市里对龟山的旅游开发，修通了公路，新办旅游一条街，各种建筑雨后春笋般地在村域范围内兴建起来，旅游业火爆，村民开始富裕起来。全村98户，365人，耕地面积301亩，其中水田200亩，旱地101亩，山林面积5400亩。

实施农村税费改革前的2001年，全村上交的各种税费共计60000元，人均164.4元，加上两工，人均和新屋垸村一样接近200元。2002年全村农村税费只有8000元，人均22元；2004年7000元，今年全部取消。

随着农业税费的减少和取消，国家对农村的各种补贴逐年增多。据统计，两个村近年来获得的补贴项目有：粮食补贴、良种补贴、退耕还林补助、计划生育补助、贫困学生“两免一补”补助、购买农业机械补贴等。大块地村属于龟山国营茶厂管辖，今年还有低保补助，高的每月180元，低的120元。

这一减一增，农民的收入得到稳步的提高。大块地的村民杨和先，四口人，全是劳动力，去年全家收入达3万多元。他家盖了两层楼房，仅出租收入达4000多元。

二、建立低成本高效率的公共服务型农村基层组织体系

在中国，取消农业税是件前无古人的创举，对农村基层组织和政府职能带来了深刻的变化。过去，有人概括农村基层组织的功能主要是三点：一是要钱，收取税费；二是要粮，完成定购；三是要“命”，搞好计划生育。随着改革的不断深入，粮食市场已经放开，定购取消；农村税费全部取消，要钱的事已经不复存在；计划生育已经规范化法制化，农村生育率大大降低，工作量大大减少。因此，无税时代对基层组织和政府的职能提出了新的要求：建立低成本高效率的公共服务型农村基层组织体系是一项重要的任务。

从整个乡镇政府和村级组织的职能来看，由“取”向“与”转变，是历史发展的必然。但目前“取”不存在了，“与”也没有内生的物质基础。因此，宣传落实党和政府的农村政策，提供各种服务，精简政府机构降低行政成本，是乡村组织的主要职能和任务。

龟山乡财政所的职能转变是基层政府职能转变最本质的体现。目前，乡镇综合配套改革正处于实施阶段，湖北省各乡镇只设财政所一个直属事业单位，原乡镇经管站的工作职责并入了财政所，在财政所加挂农村经营管理站的牌子，财政经管人员统一竞编、竞岗进入财政所。今年市对乡实行统收统支的财政体制，确定国税、地税收入基数，超过收入基数的实行比例分成，40%归市，60%归乡支配。干部工资全部由市级负责，公务费限额供给，但数量较过去大大减少。

农业税取消后，乡镇财政没有了收入职能。机构综合配套改革的相关政策文件明确了乡镇财政所的主要职责。即负责宣传贯彻财政税收、农村经营管理、农民负担法律法规；编制年度财政预决算；负责相关税收征收、财政周转金、预算外资金与国有和集体资产管理；监督检查各部门财务执行情况，并指导会计业务及财务管理工作；负责农村承包合同、农村集体资产、农村财务、农村合作经济组织、农民负担监督管理和农村集体经济审计工作；负责农村财会人员培训和业务指导工作；承担党委、政府和上级业务部门交办的其他工作。

从这些主要职责来看，管做账、管分田、管发钱。“做账”，是管理农村的财务；实行村账乡管，在不改变村级资金权限的前提下，乡财政所加强对资金的管理和监督。“分田”，是负责村里的土地二轮延包；农村土地承包合同管理，农民负担监督管理等已成为乡镇财政所主要职责。“发钱”，是落实国家的惠农政策，给农民发各种补贴。自从2002年实行税费改革以来，国家发放的各项农业补贴，包括粮食补贴、水稻良种补贴和退耕还林补贴等资金的管理和发放，都是由乡镇财政所来完成的。以前收税要到每家每户，现在发钱也要到每家每户。以前只收1000户农民的税，现在要发3000户农民的钱。仅此一项，工作量就大很多。以前收税是突击性完成的，现在管理财务成为日常性工作了。往年长期的自由时间也没有了。

在无税时代，农村基层组织和政府的职能需要在新形势下重新定位，需要重要找到自己的角色，需要一个较长探索的过程。

三、扩大乡村组织运转的资金来源

无税时代对农村基层组织最大的影响，莫过于自身的运转问题。在农村税费膨胀的时期，积累了过大的乡镇机构和人员规模，形成了过高的经费规模和消费倾向。虽然上级财政对公职人员的工资采取了多种措施给予保障，但公务开支实行严格的定额管理后仍然面临较大的缺口，加上历史上存在过多的债务，因此，乡村机构的自身运转仍然存在潜在的问题。

从村级组织的运转来看，村级干部工资主要由上级转移支付解决。这样做的好处是简单利索，经费比较有保障，也容易避免加重农民负担。但存在的问题是难免存在缺口。新屋垸村税改前有7名村干部，9名组干部，另外还的其他人员11人，每年仅村级报酬开支8到10万元，现在全部人员精简到只有3个人，村支书、村长、秘书，村支书和村长年工资4250元，秘书4050元。合计12550元，占到转移支付16395元的76。5%。实际上，除此之外还有2万元的缺口。村级没有其他收入来源，欠有20万元的债务。

解决村级运转问题。从实践中看：一是要加大中央、省、县对基层组织运转的转移支付，保障村级干部工资和必要的办公费用。二是充分利用资源优势，增大集体经济来源。大块地村去年财政转移支付6000元，而通过集体举办的制茶厂、干修所获得收入2。1万元，设法筹资3万元。不仅保障了干部工资，还投入了6。7万元兴办村民的停车场等基础设施。三是要改进村级组织的筹资制度。要目前农村新税收体系还未建立的情况下，可以考虑取消“一事一议”办法，建立向村民承包耕地适当收取承包金的制度，承包金相当于土地使用费，以满足村级运转和必要的公共产品供给资金需要，同时为下一步开征土地使用税或物业税创造条件。当然承包费的确定必须经过当地农民的民主确定，并经过县级政府批准实施。

四、明晰农村产权制度拓展财富源泉

提起产权，我们往往只注重了国有企业的产权制度。而没有更深入地促进农村农民的产权完善问题。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出建立健全现代产权制度，我认为既适用于企业也适用于农村。特别是进入农村免税时代后，我认为，明晰农村产权，是拓展农村财富源泉的重要途径。

在经济学理论中，产权是指人们对于资产的剩余控制权。产权具有排他性、可转移性、收益性的特征。科尔奈在研究社会主义经济的短缺现象时，最早提出产权问题。他指出：企业的公有制度造成软预算约束的困境，对国有企业提供了扭曲的激励，导致了低效率的资源分配和经济行为，因此，在转型经济中，私有制是抵制政治权力干预的有力措施。科斯认为：产权明晰可以促使用人们通过市场机机制来有效率地分配风险和激励。

在我调查的两个村时，村干部都从不同角度提出了农村产权问题。涉及到土地、山林、水面、学校、企业、环境等诸多方面。

一是土地和山林。主要是其所有权在村与乡镇、县市政府之间仍然存在模糊认识，主体缺位。表现在村级没有所有权，仍然是县市、乡镇政府当家，因此，在招商引资、旅游开发、景区开发中，村级在所在地没有自主权，也没有收益权，这样导致土地和山林被占用，得不到补偿，收入流失。

二是学校。如新屋垸村级新建的学校，投资20万元建成，至今仍有贷款13万元，近年被划为乡级完小，周围的小学并入，但村级仍有投资责任，但村级没有收益，长期下去所有权也成问题。

三是水库。如新屋垸村村境内有座小一型水库，1965年兴建，淹没了村级300亩农田。村内提出了水库的所有权和管理权的归宿问题。认为最低程度应当拥有水面经营权对村级的补偿。

四是企业。乡的企业在村内兴办，占地20亩。并代交村级农业税收。

五是环境保护。乡的企业造成的排污和垃圾，流向村内，造污染严重，村级要求治理或补偿。

还有其他种种现象，就不一一列举了。

总之，明晰村级产权，说到底，就是要尊重村级和村民的土地、山林、水面、学校、企业、环境等诸多方面的所有权或自主权，保障村和村民的合法权益，这内面涉及到县乡村的行政管理权限问题，行政干预问题。因此，应当用法律规定村和村民的财产权和物权，村级以上政府不能以行政命令方式无偿调配村级的财产权，村级和村民有权维护自身的合法权益。要有稳定承包制的基础上，进一步扩大村民对土地、山林、环境的产权维护。

五、让公共财政的阳光更大范围地覆盖到村

让公共财政的阳光照耀农村，这里的农村，应当是村级和农民。随着无税时代的到来，各种农村补贴越来越多地覆盖农村，这是非常可喜的现象。但是由于多种原因，村级农村公共产品的供给仍然有限，农民对公共事业发展存在极大的需求。主要反映在：看病难，一般农民看不起病，一发大病塌了天；读不起大学，一个孩子读大学就得背债、借较多贷款；发展多种经营难，种桑养蚕缺乏促具投资，导致蚕茧质量不高，卖不出价钱来；农村老年人口社会保障难；突发事件处理难，没有资金支撑；农村交通发展难；部分贫困户生活难；农村大额贷款难；乡村债务处理难；等等。因此需要进一步加大对农村公共产品供给的力度，支持农村公共事业的发展，特别是要加快对农村医疗保障制度改革的步伐，建立健全农村公共产品供给的体制，明确中央省县各级对农村公共场所产品供给的责任和义务；合理划分投入的资金来源；突破重点，逐步解决。在资金管理方式上直接到村和村民，减少中间环节，提高资金效益。