我国地方政府支出的偏好探索

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[摘要]改革开放以来中央政府的“发展是硬道理”、“稳定压倒一切”的政策引导一直受用,各地方“服务型政府”的建设需要发挥中央政府的统一领导权威。在中国财政分权和自上而下的晋升激励机制下,地方政府在发展经济和维护社会稳定上表现积极。但是,那些需要大量财政投入且绩效难以显着的公共产品和服务,仍然需要通过中央的专项转移支付手段,引导地方政府进行财政配套,才能得到有力推进。

[关键词]支出偏好;经济发展;民生服务;绩效;转移支付

改革开放以来,我国政府一直因循“一切以经济建设为中心”的指导方针,极大地促进了中国经济实力壮大。进入21世纪我国政府越来越重视民生。2004年我国明确提出“公共服务型政府”建设,标志着中国开始从“建设型政府”向“服务型政府”发展。这一目标的实现无疑需要地方政府特别是基层政府在财政支出行为上做出回应。

我国的财政分权体制,使地方政府成为自主的利益实体。这一方面保证了地方政府自主实现发展目标的积极性;但另一方面,由于地方政府预算自主权的存在,以及官员“经济人”特性的驱使,令一些财政行为存在地方局部利益的狭隘性,而难以完全反映中央政策要求。本文意在探讨近年我国地方政府的支出偏好是何?在中央日益倾向于保障民生之时,地方政府的表现如何、原因为何?中央政府如何应对地方政府的支出偏好?

一、中国地方政府的职责和偏好

财政分权在包括我国在内的世界国家普遍运用。我国有69%的公共开支发生在地方政府,其中又有55%以上的公共支出发生在县级政府。县级政府需要承担经济建设、教育、医疗、治安等多项公共服务。经典的财政分权理论指出:地方比中央更加贴近居民、更了解他们的需求、地区间居民的偏好亦不同,将资源配置的权力更多地向地方政府倾斜,有利于经济效率的提高和社会福利水平的改进。因此,在财政职能的划分上各种财政职能应该尽量由地方政府执行,除非中央政府或上一级政府在执行此职能时表现得更有经济效率。

我国的分税制将财权和事权在政府间进行划分。在财权上,地方政府拥有一定的税种以保证自有收入,并根据其偏好在事权范围内分配财力。事权划分上,地方政府的主要职责是:“地方预算主要负责地方党政机关的运营费用,地方经济发展和需求,武装警察和民兵的部分运营经费,地方融资的资本投资,地方企业技术革新和开发新型产品试制费、农有支持费、城市维护和建设费,地方文化、教育、医疗卫生、价格补贴及其他支出有关开支。”[1]财政分权体制下地方政府是独立自主的财政实体,有自己的政策偏好和资源配置方式。一方面,政府官员自身很可能在资源配置上产生逐利行为;另一方面,地方政府的财政行为可能会仅仅从局部利益出发,而忽视全国性的公共利益。

中央政府为了改变地方政府财政行为的偏差和狭隘,最有效的方法有两个:一是针对官员个人的“晋升”激励机制,即通过强化相关的绩效考核标准,引导地方官员按照中央的要求行政。中国政府在行政和人事方面具有集权的特征,使得地方政府官员能够在相当程度上控制和影响最终考核的绩效[2]。二是针对地方政府本身的财政转移支付制度,即上级政府按照一定的原则和标准,向下级政府提供的财政补贴。我国的财政转移支付包括税收返还、财力性转移支付和专项转移支付等多种形式。其中,专项转移支付是一种指定使用方向的资金补助形式。它是中央政府弥补下级政府支出偏好行为后果的主要财政手段。

二、理论假设

一般而言,地方政府支出可分为三类:一是政府的“有效运转”,二是政府产出的“经济发展”,三是政府产出的“民生服务”,即公共产品和服务产出。我国的《预算法》也以法律的形式保证了县级政府的支出自主权。县级政府拥有自己的利益偏好和独立的财政行为。那么地方政府依据什么来确定其偏好和财政支出分配呢?根据公共选择理论,这是由官僚的效用最大化来决定的。

公共选择理论中的“理性经济人”假设认为,人们的“经济人”特性也存在于政治行为中。政治家或官僚个体在“政治市场”上追求着自己的最大效用。薪金、津贴、公众声誉、任免权、机构的产出、易于更迭和易于管理机构都是可能进入官僚效用函数的变量。[3]同时,政府作为一个官僚机构,也存在着政府利益。[4]许多政治学家都接受集团利益是经济和政治行为的绝对基本决定因素的思想。本特利就认为“没有集团的利益就没有集团”。[5]

“有效运转”和“绩效产出”,都是官僚效用函数的重要内容。“有效运转”是指政府维持日常管理和运行。政府运转的预算是依据政府的人员规模、机构数量、办公设施等日常工作开支而制定的。“有效运转”这一效用驱使的突出表现为,政府组织规模的扩张。财政分权体制下的我国,地方政府一方面需要庞大的组织机构和人员来向分散独立的企业或个人攫取资源获取税收;另一方面需要供养公务人员执行各项政策,产出政府绩效。因而,地方政府有着扩大政府规模和管辖能力的压力和冲动。[6]1998年以来的以精简人员为重要目标的政府机构改革,一直难以摆脱“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。

“经济发展”和“民生服务”正是两类不同的政府职能。前者是易度量、可见度高、见效快的政府行为,包括城市建设和维护、道路修建等。它可以通过GDP指标来衡量、并可以通过雄伟的建筑被感知。上世纪80年代初期实施的领导干部选拔和晋升标准的重大改革使地方官员的晋升与地方经济发展绩效挂钩,成效显着。“服务民生”正是那些难以进行度量和考核、收益周期长的政府行为,如教育、医疗、社保、治安等公共服务。2004年中央政府明确提出建设服务型政府之后,提供优良的公产品和服务逐步成为地方政府重要绩效指标。

在财政分权体制和晋升机制下,我国地方政府对于“有效运转”、“经济发展”和“民生服务”这三个偏好的排序到底如何?专项转移转移支付能否纠正地方政府的支出行为,反映中央政府的政策取向?基于以上的论述,可以提出如下的三个假设:

1.地方政府对于两类不同的“绩效产出”偏好不同。①地方政府偏向优先投资于能够较快产生显着绩效的经济建设。②相对放缓较难产生绩效成果的民生服务建设。

2.“有效运转”是地方政府不可忽视的行政内容,但是不是最重点的支出对象。

3.专项转移转移支付能够影响地方政府的支出行为,反应中央政府偏好。专项资金将会更多的用于地方政府自主财力投资较少的公共活动。

三、数据与方法

本研究利用江西省2005年的分县统计数据来验证前文假设。江西是中国经济发展水平居中的省份,其县级政府的自有财力和获得的财政转移支付,都处于全国中等位置,具有一定的代表性。本文将通过对各类支出建立回归模型,比较分析江西省县级政府的支出偏好和中央政府对其偏好的纠正。

Yi=C+β1X1i+β2X2i+β3nZni+ε

因变量Yi=人均各类支出

自变量X1i=人均地方自主支配财力

X2i=人均专项转移支付

Zni是其他控制变量的总称

县级政府的支出项目可以被分为三大类,共七项:一是经济发展支出,包括①基本建设支出②农业发展支出(由农业支出、林业指出、水利和气象支出构成);二是民生服务,包括③教育科学支出(由教育支出和科技支出构成)④医疗卫生支出⑤社会保障支出⑥公检法司支出;三是政府维护支出,模拟有效运转偏好,主要指⑦行政管理费支出。模型的因变量则是将这七项支出人均化,即分别除以该县总人口。即共有七个回归模型。

模型包括15个自变量。两个关键变量,①人均自主支配财力,代表县级政府可自主安排的财政资金,包括县本级财政收入、税收返还、财力性转移;②人均专项转移支付,代表中央的政策偏好。其他控制变量反映当地的经济和社会福利水平。模型中的数据均来自于2005年《全国地市县财政统计资料》和《中国县市社会经济统计年鉴》。

对于前面的假设,我们将可以通过七个线性回归中关键性变量的标准化系数的对比来判断和验证:1.若人均自主支配财力通过显着性检验,说明县政府重视该职责。其中,哪类支出模型中该变量的标准化回归系数β1越高,说明县级政府更加偏好于此类支出。2.若人均专项转移通过显着性检验,说明中央政府重视该项职责。其中,哪类支出模型中该变量的标准化回归系数β2越高,说明中央政府希望县级政府加强对该职责的重视。

四、结果分析及讨论

回归模型的结果表明,总体而言,江西省地方政府的支出偏好证实了前文的假设。县级政府最为重视经济建设;政府的有效运行次之;而对民生服务的重视在当前表现并不突出。中央政府通过专项转移支付,来纠正县级政府在民生服务方面的支出,并相应的弥补其在维持政府有效运转上的经费不足。如上表所示,可以对县级政府的支出偏好进行降序排列:基本建设、公检法司、农业发展、行政管理、教育科技、医疗卫生、社会保障。下面对三类支出偏好具体分析。

1.经济绩效偏好分析。基本建设支出和农业发展支出都是能够产生经济效益的重要举措,在经济发展是硬道理的政策引导下,地方政府首先将财力投入于此。城市改造、修桥修路等举措也能够使得城镇看起来更加现代化,并吸引更多的外来资本。同时,作为农业大省的江西,其经济结构当中农业的位置重要,2005年江西省第二产业增加值占全省GPD19.0%左右[7];农业人口占全省总人口的73.7%。因此以发展农业带动经济发展,也是县级政府必须正视的职责。

只要经济发展的绩效标杆仍在,那么地方政府就会一直自动的采取举措优先实现经济发展职能,无需中央再过度强调(正如表中,专项转移未通过检验)。

2.民生绩效偏好分析。人均自主财力在四类公共服务支出当中,公检法司支出以高标准化系数通过了正显着性检验,说明维护社会治安和稳定是县级政府最为重视的公共服务之一。改革开放以来,“稳定压倒一切”就是我国的战略指导方针之一,受到中央的一贯重视。在中央的推进下,很多省都建立了地方官员晋升的“一票否决制”:江西省2005年制定的《社会治安综合治理一票否决权制实施办法》明确规定,“一票否决权制是将社会治安综合治理责任制同经济责任和领导任期目标责任制结合起来,将治安责任同责任人的政治荣誉、政绩考核、职级提升和经济效益挂钩,同评选文明单位、综合性先进单位挂钩的专项否决制度。”维护人民的生命财产安全是政府的最基本职责。因此,地方政府必然积极重视公检法司的支出,尽力维护社会的良好秩序。中央政府也无需通过专项转移的手段再做强调。而且通过罚没收入、服务收费等方式,公检法司部门通常能够获得较多预算外收入。公检法司模型中,人均预算外收入通过了显着性检验。

人才培养和利用的周期十分漫长,且成本高昂,因此教育的投入不能在短期获利。但我国有《义务教育法》和《教育法》等明确规定了地方政府在提供教育方面的具体财力责任,“两基达标”硬性的考核。因此,在刚性要求下,地方政府不得不将部分财力投入到教育。然而,它们对此积极性相对不高。如教育模型中人均可自主支配财力虽然通过了检验,但其系数并不高。中央通过专项转移支付的手段保证地方教育的施行。人均专项转移支付以最高的标准化回归系(0.541)数通过了正显着性检验。目前,我国用于义务教育的转移支付主要有“国家贫困地区义务教育工程”(简称义教工程)、义务教育专款等。这些教育专项通常要求地方政府提供一定比例的配套资金,如“义教工程”要求地方各级财政给予的配套资金比例不低于2:1[8]。通过这种方式,中央政府迫使县级政府将一定的自主支配财力运用到教育当中。

医疗卫生支出和社会保障支出,主要依靠中央负担。在两类支出模型中,人均自主财力变量均没有通过显着性检验,专项转移通过检验。这虽然存在医疗和社保的绩效困难的原因,但也与我国的特殊改革形势有关。

3.有效运转偏好分析。政府自身的运营和维护,是实现政府一切行为的前提。因此,地方政府必然会将财力运用行政管理费用。如表行政管理模型中人均自主财力通过了高度显着性检验。近年来,税费改革等一系列规范政府收入政策的实施,使得许多县级政府,尤其是中西部地区日益陷入“吃饭财政”的困境。对此,中央设置了一系列财力性转移支付帮助县乡政府脱困,如缓解县乡困境转移支付、税费改革转移支付等。这部分财力很多是非固定用途的转移资金,可以由地方政府资金安排。

同时,随着中央“服务型政府”的导向,县级政府获得越来越多专项转移支付,意味着其公共服务职能的加强。政府机关也必然产生相应的行政成本如,雇用新的人员、管理专项资金等。因此部分专项转移支付资金被用于政府运营当中,也属常理。如表,此模型中人均专项转移支付通过了显着性检验。此外,预算外收入也是行政管理费的来源之一(通过检验)。政府机关可通过行政事业性收费、税收附加、专用基金和专项收入、事业单位上缴的罚没收入等获得预算外收入。

三、总结

地方政府也是追求效用最大化的“经济人”。江西省县级政府的实践表明,在中国自上而下绩效评价体制下,县级政府偏好于那些中央重视、且能够迅速产生绩效可见度高的政府职责,而对于那些成本高、绩效实现时间长、难度大的公共服务则更需要中央的推进。长期以来,在“以经济建设为中心”和“稳定压倒一切”的大政方针引导下,县级政府对于基本建设、社会治安稳定和农业发展表现积极。而教育、医疗卫生和社会保障等民生服务上,基于成效、成本、历史等原因,地方政府的自主投入不够。中央政府应当也能够通过专项转移支付纠正地方政府的支出行为。在教育方面,中央支持力度最大,同时也刺激了地方政府的投入。但是,县级政府的医疗卫生和社会保障支出则主要依赖专项转移。随着服务型政府的建设不断展开,公共职能的增加必然使得行政成本不断增加。维护政府正常运转需要大量的财力,主要来自于自身的可支配财力、专项转移和预算外收入。总的说来,在中国的财政分权和晋升激励下,地方政府的偏好在于能够迅速产生可见绩效的经济建设职能;中央对于民生服务的日益重视,在当前仍表现为由中央专项转移负担,并以此引导地方做出配套财政措施。这表明,在当前中国,要实现地方政府的合理支出行为,需要在建立正确的绩效目标的同时,保证中央政府的调控作用的基础上,充分发挥地方的积极性。

参考文献:

[1]黄佩华.中国:国家发展与地方财政[M].北京:中信出版社,2003.

[2]周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究,2007,(7).

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[5]ArthurF.Bentley.TheprocessofGovernment:AStudyofSocialPressures[M].Chicago:.ChicagoUniversityPress.1908.

[6]周雪光.“逆向软预算约束”:一个政府行为的组织分析[J].中国社会科学,2005,(2).

[7]江西省统计局.江西省2005年国民经济和社会发展统计公报[N].江西日报,2006-04-03.

[8]宋超,绍智.我国财政专项转移支付制度研究[J].财会研究,2004,(11).