全方位正确了解政府财政能力
时间：2022-04-16 05:18:00
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【论文摘要】政府财政能力是衡量一个地区发展的综合指标，在过去的计划经济时代，我国政府财政重收轻支、重投入轻效益，并且这种现象至今仍在部分地区存在。新形势下，如何全面正确理解政府财政能力对于科学发挥政府对政配置作用尤显必要。本文试从其内函以及科学评价等方面阐述理解政府财政能力的新观点，并提出了相应的建议。
政府财政能力这一概念，过去乃至现在人们很少论及。但凡在评价一个地区的财政状况时，常是依据财政收人的多寡作出判断:收人多者，日其财力雄厚;收入寡者，则曰其财力薄弱.这里所说的“财力”只不过是一个地方政府的财政收人规模，并非我们所要讨论的政府财政能力概念。随着我国经济的持续快速发展，各级政府的财政收人规模也在持续扩大。如何合理分配使用这笔巨大的公共资源，使其在履行政府职能和全面建设小康社会中充分发挥应有的作用，全面正确地理解政府财政能力尤显必要。
一、政府财政能力的内涵
(一)政府财政能力的核心是支出的效益。
英文中“财政”一Finance源于拉丁文Finic，其原意是指“支出的期限”。英语引进来表示财政，首先是指政府的支出，然后才是筹措保证支出需要的收人，后来进一步发展为公共财政一PubliCFinance。事实上财政的功能也正是这样，它是一种以政府为主体的经济行为，是为政府实现其职能，满足社会共同需要的支出提供资金保障与分配的经济活动。收人并不是财政存在的本意，只是因为有了政府履行职能需要的支出，才产生了收人的必要.支出是目的，收人是保障。长期以来，由于受旧体制思维惯性的影响，我们在对财政收与支的逻辑关系的认识上始终未能跳出计划经济思维的羁绊，重收轻支，重投人轻效益的现象至今仍然在相当一部分地区中存在。从根本上克服这种现象的发生，就必须使人们，特别是政府的领导和财政部门的公务人员牢固地树立“支出效益是政府财政能力核心”的认识，以使财政资金在稳定社会经济发展和构建社会主义和谐社会中发挥更大作用。
(二)政府财政能力概念。
自18世纪亚当·斯密创建财政理论以来，大量的财政学著作基本上都是按照财政支出、税收、国债、预算和财政政策的顺序编著，政府的财政能力正是通过上述各个部分内容的实施得以显示。但是，却很少有专门论述财政能力的，至于给政府财政能力概念总结出一个权威定义更是鲜见。笔者经过认真研究和探讨，认为从财政的功能作用出发，将政府财政能力概念表述为:是各级政府财政收支活动对政府职能实现的支撑保障强度显示，是政府实现其职能能力体现的物质基础较为适宜。由于财政本身是随政府产生而产生，财政的职能也是依据政府职能而设定，它的作用就是要支撑和保障政府职能的实现，所以财政能力的强弱只能用对政府职能实现支撑和保障的强度来衡量，别无它径。
(三)政府财政能力的内洒。
1.财政能力是政府职能行使效率的显示。我国在计划经济体制时期的政府是无限性政府，政府的职能范围几乎涉及到社会生活的方方面面，为保证这些职能的执行，就需要大量的财政资金支撑。奈于当时的生产力水平低下，税源有限，财政收人不多，比起需要的支出远远不足。所以，当时评价一个地方财政业绩时，往往依据于收人水平，收人多者为优，少者为劣。由于是计划经济，社会资源和财政资源配置一律按中央和各级政府的计划执行，效益高低也就无须考核。在这种体制下，重收轻支，重投人轻效益现象产生也就成为必然。
市场经济体制下，市场机制对资源配置发挥基础性作用，因而要求政府只能是有限政府，要从权利政府向责任政府和服务型政府转变，政府的经济职能范围被划定在克服市场失灵和提供公共物品方面。
在这种经济体制下，对一个地方财政能力的评价就不能仅局限于收人的多少，更重要的是要评价财政收支对当地社会经济发展的影响，主要依据该地区市场作用的发挥，市场失灵现象的弥补及公共物品供应的状况，实际上即政府职能行使的效率。纵使一个地区的财政收人规模十分巨大，但其支出不当、效率不高，市场失灵现象严重，公共物品短缺，则其财政能力的评价仍然不佳。
2.财政收支的法制化和程序化是政府财政能力提高的保证。财政的支出是为了公众，财政的收人来自公众，所以财政活动应置于公众的审查监督之下。我国《宪法》明确规定:各级政府的年度财政预、决算必须经由同级人民代表大会的审议核准，重大的财政支出事项和重大的收人政策调整也应事先经由同级人民代表大会批准后才能付诸实施。这些对各级政府财政收支活动政治程序规定的实质是为了保证财政收人取得的合法与适宜，加大财政预决算的透明度和规范性，提高财政支出的效益，保证财政资金真正用到为民众带来实惠的事务上。
我国各地出现的众多“政绩工程”，“县、市长或书记工程”，用的都是财政资金，也即公共资源。这些花架子工程不仅不能为民众带来实惠，而且给党和政府的形象和威信造成了极大的损害。这些现象的出现，说明了在一些地方政府的财政支出活动中“长官意志”仍在顽强地发挥作用，财政活动的法制化、程序化还远未得以真正贯彻。为了提高政府的财政能力，保证财政资金使用效率的最大发挥，积极推动财政工作的法制化、程序化开展，已成为新时期财政改革的重点内容，特别是在各地财政收人规模不断扩大的清况下，财政支出的法制化、程序化如不能得以贯彻执行，严重的浪费和低效率将无法避免和杜绝。
20世纪后半叶西方经济学界兴起的公共选择理论研究，对于在市场经济条件下政府行为的局限，以及“政府失灵”等问题作为研究重点。它的基本假定是经济学的“经济人”假定，即人(包括政府官员)是自利的、理性的效用最大化者。每个人都有自己的偏好，他们的决策必然会受到这种偏好的影响，政府官员亦是如此。公共选择理论在分析政府行为的效率及寻求政府有效率的工作的规则和制约机制上，有许多是可供我国借鉴的，对提高我国各级政府财政能力大有益处。
二、政府财政能力的评价
(一)效率与公平是政府财政能力评价的两个基本准则。任何正常的经济活动最终都是为了满足人们的需要，或者说是为了增进社会的福利水平，现代财政活动亦不例外。政府财政活动的目的包括两个方面:一是如何提高效率，创造出尽可能多的物质财富(产品和服务)，即首先是要把提供分配的“蛋糕”做大;二是对靠国家权力而集中起来的一部分物质财富如何在地区的社会成员之间进行合理分配。对于一个负责任的政府来说，这两方面的目的是相辅相成、不可或缺与偏颇的。可以想象，若一个地区社会的物质财富如泉涌流，但却只为少数权贵所享有，而地区多数人处于衣食无着的贫困之中，这显然不能表明该地区的社会福利水平很高;反之，若一个地区社会财富匾乏，即使分配公允，全地区社会成员都能平均享用，但也只能说明该地区的社会福利水平很低。
社会福利水平是公平与效率的函数，由此产生了评价一切经济活动的两个准则:一是公平准则;二是效率准则。那么，作为社会经济活动重要内容之一的政府财政收支活动，究竟会对地区的社会经济生活产生什么样的影响，也必须同时从效率与公平两个方面去考察。所以，效率与公平是整个财政效能分析的基本价值判断标准，任何一笔财政收支都应同时从效率和公平两个方面做出评价，只择其一，则是偏颇的。
(二)效率与奋平的协调。自20世纪80年代初，我国以政府为主导进行的自觉经济体制改革，就是要从高度集中的计划管理体制转轨为社会主义市场经济体制，以给经济发展注人活力，改善资源配置机制和收人分配机制，全面提高社会的福利水平。从改革开放的实践来看，协调效率与公平两大准则，根本问题在于有效地协调社会经济目标及其实现机制。
1.效率与公平的关联度。效率与公平既然具有统一性，则两者必须兼顾，只顾某一方面而忽视另一方面，必然会导致经济增长与社会发展的失衡。但是，在经济社会发展政策的具体实施过程中，在政府的指导思想上，又不可避免地要根据一定时期的政治经济形势侧重于某一方面，同时兼顾另一方面。如我国在改革开放初期，针对当时生产力水平十分落后的实际，党和国家制定的社会经济发展的目标是:到20世纪末，国内生产总值比改革开放前翻两番，进人温饱型的小康社会。针对发展目标，当时的主要任务是解放和发展生产力，为此就提出了“效率优先，兼顾公平”的财政及分配原则。随着国家综合实力的逐步增强，2003年在党的十六届三中全会上，党中央审时度势又及时地提出了:坚持以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观。要求我国的社会经济发展必须以实现人的全面发展为目标，要从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，要让改革发展的成果惠及全体人民，构建社会主义和谐社会。为了促进这个目标的实现，2006年党中央政治局专门召开会议研究关于改革收人分配制度和规范收人分配秩序的意见，指出要“在经济发展的基础上，更加注重社会公平，合理调整收人分配格局，加大收人分配调节力度。”
2.通过市场与对政两种机制的有效结合，是实现效率与公平两个准则兼顾的关健。在资源配置效率方面，随着改革深化，市场机制在资源配置中的基础作用会日益强化是无疑的，但这只能是一个渐进的过程。目前在我国，市场发育尚不成熟、市场机制还不完善，企图过分依赖于市场机制，无异于缘木求鱼。政府应通过财政将一定比例的GDP集中起来，并运用本身的特殊机制在提供公共物品、调整产业结构、调节收人分配及促进地区间社会经济协调、稳定发展方面发挥积极作用。财政机制侧重于集中，市场机制侧重于分散。过分集中不利于发挥企业和个人的积极主动性;反之，资金过度分散则会削弱政府调控的能力，对于社会资源配置的效率也会造成损害。
在公平分配方面，通过市场机制提供一个良好的竞争环境，使每个企业和每个公民都有展示才能的机会，以提高经济与社会效益，把社会财富这个“蛋糕”做大;通过财政机制，主要是税收、补贴、社会福利、社会保障制度以及转移支付制度等，贯彻按劳分配和按要素分配相结合的原则，合理调节个人收人差距，尽力注重社会公平，让经济发展的成果惠及全体人民。
3.正确处理收入差距与效率的关系。收人分配的核心问题是实现相对公平分配。解决这个问题完全依赖市场机制只能是南辕北辙，主要是依靠财政机制。由于各国的经济发展水平和历史传统不同，收人分配的公平问题没有一个统一的使用于所有国家或地区的衡量标准，当前各国公认，采取由实际分配状况所描绘出的洛伦兹曲线计算得出的基尼系数(k)来显示收人分配的公平程度(参见下图)是较为通用的。
如图中所示，在洛伦兹曲线为45，角的直线时，表示收人分配绝对平均，而一般的洛伦兹曲线多是非A即Bo基尼系数(k)是由A线或B线与对角线围成的面积(x)与对角线以下的总面积(x+y)之比所得。基尼系数小于1，数值越小，表示分配越趋平均。根据国际惯例.系数值处于。.25~0.35之间被视为合理区间。据中国社会科学院课题组研究资料表明，1988年我国基尼系数为。.382，1995年为0.452，近几年有继续增大的趋势。由此可以看出.我国收人差距的扩大已到了非常严重的程度，不仅对社会稳定，而且对于经济的持续发展都构成了一定不良影响。因此，积极缩小收人分配差距已引起了党中央和政府的高度重视。当然公平不等于平均，承认人们的泉斌、努力和占有要素的差异，就应允许和正视收人差距的存在。但是差距要适度，防止差距过大与社会主义共同富裕的原则相对立，免蹈“拉美化”之覆辙。当前，应该在提倡一部分人依靠正当经营、诚实劳动先富起来的同时，必须通过完善分配制度以及财政手段积极调节收人差距，使之维持在合理限度以内，促进和谐社会建设，走共同富裕之路。
(三)地区社会经济的稳定和发展是政府财政能力兼顾公平与效率的体现。对于一个地区政府财政能力进行客观准确评价并非易事，因为对政府行为结果的评价不象是对微观经济主体评价那样，通过一些具体的经济指标即可得出可靠的结果.政府的财政行为多涉及的是宏观层面或至少是中观层面的事务，所以，对政府财政能力的评价只能从地区社会经济发展总的态势上进行判断。
在政府财政决策中，无论是出于公平考虑，还是出于效率考虑，一旦决策纳人客观经济分析的视野.都会与地区的社会经济的稳定和发展等问题联系在一起。因为.社会经济的稳定与发展是地区社会资源有效配置和国民收人合理分配结果的综合体现。如果地区社会经济达到稳定发展状态和人民群众的生活质量有了显著提高时，说明政府财政部门通过资源配置和收人再分配活动，在实现地区宏观经济社会稳定与发展的过程中，事实上已经贯彻了效率与公平两个准则的要求。